- Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym uznał ustawę nowelizującą zasady wyboru sędziów-członków KRS, przygotowaną jeszcze przez Adama Bodnara, za niekonstytucyjną.
- Trybunał uchylił ustawę w całości, jako główny powód podając bezprawne niedopuszczenie posłów Kamińskiego i Wąsika do prac nad nią.
- Pomimo tego TK pochylił się również nad niektórymi szczegółowymi rozwiązaniami ustawy, wskazując na niekonstytucyjność: ograniczenia biernego prawa wyborczego do KRS sędziów powołanych od 2018 r., skrócenia kadencji obecnej KRS oraz przyznania NSA właściwości do rozpatrywania skarg na niektóre rozstrzygnięcia dotyczące procesu wyborczego.
- Minister Żurek w międzyczasie przedstawił projekt nowej nowelizacji ustawy o KRS, która w dużej mierze powiela powyższe rozwiązania, które TK uznał za niekonstytucyjne – Ministerstwo Sprawiedliwości nie zamierza się z nich wycofać.
W czwartek (20 listopada) Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Ustawa ta, przygotowana jeszcze przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod kierownictwem Adama Bodnara, miała na celu zmianę zasad funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa, tak, by przywrócone zostały rozwiązania w dużej mierze podobne do funkcjonujących przed 2018 rokiem. Przede wszystkim ustawa przewidywała zniesienie obecnie obowiązującej zasady wyboru piętnastu członków KRS, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, wybieranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych przez Sejm (art. 9a Prawa o ustroju sądów powszechnych) i wprowadzenie zamiast tego wyborów tych członków przeprowadzanych przez sędziów wszystkich szczebli i rodzajów sądownictwa.
Gdy jednak ustawa, uchwalona przez Sejm, trafiła do Prezydenta Andrzeja Dudy, ten, powziąwszy wątpliwości co do konstytucyjności zarówno przewidzianych w niej rozwiązań, jak również i co do trybu jej przyjęcia przez Sejm, skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie tak zwanej kontroli prewencyjnej, zgodnie z art. 122 ust. 3 Konstytucji.
Niekonstytucyjne ograniczenie biernego prawa wyborczego sędziów powołanych od 2018 r.
W swoim wyroku (Kp 2/24) Trybunał dopatrzył się sprzeczności ustawy z Konstytucją w kilku aspektach. Po pierwsze, za niedopuszczalne uznał rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ustawy, które przewidywało pozbawienie biernego prawa wyborczego do KRS wszystkich tych sędziów, którzy objęli swoje obecne stanowiska w trybie obowiązującym od 2018 roku, czyli zostali powołani przez Prezydenta RP na podstawie wniosku KRS, której członkowie będący sędziami zostali wybrani przez Sejm.
Trybunał stwierdził, że powyższy przepis jest sprzeczny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Konstytucji (reguły dotyczące składu KRS, w tym delegacja ustawowa do określania sposobu wyboru jej członków) w związku z art. 32 (zakaz dyskryminacji); art. 179 (zasady powoływania sędziów – przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony) w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 (uznanie powoływania sędziów za prerogatywę Prezydenta) oraz w związku z art. 10 ust. 1 (zasada trójpodziału i równoważenia się władz); art. 178 ust. 1 (sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom); art. 173 (zasada niezależności władzy sądowniczej) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada legalizmu – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).
Innymi słowy w wyroku stwierdzono, że pozbawienie sędziów, powołanych od 2018 roku, biernego prawa wyborczego do KRS stanowi:
- naruszenie konstytucyjnych zasad wyboru sędziowskiej części KRS, przyznających bierne prawo wyborcze wszystkim sędziom i tym samym stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz
- bezprawne podważanie konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta do powoływania sędziów poprzez de facto kwestionowanie statusu sędziów powołanych od 2018 roku.
Temu ostatniemu zagadnieniu poświęcono obszerniejsze wyjaśnienia w komunikacie po wyroku, gdzie stwierdzono:
Działanie ustawodawcy stanowi niedopuszczalną ingerencję w wyłączną kompetencję głowy państwa do powoływania sędziów. Ustawodawca, działając wbrew zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, w praktyce przyznał sobie kompetencję do kontrolowania i wzruszania aktów urzędowych Prezydenta stanowiących realizację jego prerogatyw. W postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r. Trybunał podkreślił, że „[w] polskim porządku prawnym nie ma przepisów prawnych, które przyznawałyby kompetencję do podważania aktu powołania i wynikającej z tego aktu inwestytury do orzekania przez sędziego jakiemukolwiek organowi władzy publicznej (…). Konstytucyjny kształt kompetencji, wynikającej z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, wyklucza nie tylko możliwość kwestionowania ważności aktu powołania, lecz nie pozwala również na kwestionowanie zakresu uprawnień osoby powołanej przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu sędziego. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiałoby tę kompetencję Prezydenta RP jej materialnej istoty, albowiem nie jest wykonaniem tej kompetencji powołanie sędziego, który mimo wydania postanowienia w sprawie powołania do pełnienia urzędu sędziego nie mógłby być piastunem władzy sądowniczej” (postanowienie TK z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20).
Przy tej okazji Trybunał popełnił również kilka ciekawych uwag na temat pojęcia niezawisłości sędziowskiej, o którym mowa w art. 178 Konstytucji, podkreślając, że powinno być ono odnoszone nie tyle do okoliczności powołania, co do okoliczności sprawowania przez sędziego jego urzędu, w tym zwłaszcza samodzielności podejmowanych orzeczeń:
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że niezawisłość sędziowska nie jest bezpośrednią pochodną sposobu wyboru sędziego na urząd, aktualizuje się już po wyborze sędziego, w trakcie sprawowania urzędu. Niezawisłość sędziowska jest zatem zawsze oceniana na gruncie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem (wyroki z: 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20; 7 października 2021 r., sygn. K 3/21; 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21). W uzasadnieniach powołanych wyroków Trybunał zauważał, że testowanie niezawisłości i bezstronności sędziów in abstracto oraz in gremio jest niemożliwe, może mieć miejsce tylko w konkretnych sprawach w oparciu o istniejące i sprawdzone procedury wyłączenia sędziów iudex suspectus i iudex inhabilis. Skoro zaś niezawisłość i bezstronność sędziów nie są bezpośrednio związane ze sposobem ich powoływania, to nie można również dokonywać oceny sposobu powoływania, niezależności i niezawisłości sędziów według tych samych kryteriów.
Można więc uznać, że przy tej okazji Trybunał przypomniał o niedopuszczalności przeprowadzania tzw. testów niezawisłości sędziego poza procedurą opisaną w art. 42a Prawa o ustroju sądów powszechnych, która wymaga wykazania (i to na wczesnym etapie postępowania, zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej), że wątpliwości co do niezawisłości sędziego mogą mieć wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy, a o której przypominaliśmy w niedawnym tekście.
Dalsza sprzeczność z Konstytucją – skrócenie kadencji i właściwość NSA
Kolejnym szczegółowym przepisem ustawy, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny, był art. 3, który przewidywał skrócenie kadencji obecnej sędziowskiej części KRS z dniem ogłoszenia wyborów nowych jej członków. Rozwiązanie to byłoby w oczywisty sposób niezgodne z art. 187 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego:
Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata.
Trybunał przy tym podkreślił, że:
Ustrojodawca w żadnym przepisie rangi konstytucyjnej nie przewidział możliwości odwołania członków Krajowej Rady Sądownictwa przed upływem kadencji Rady.
W szczególności Trybunał podkreślił, że takie skrócenie kadencji byłoby możliwe, ale tylko w wypadku, gdy nastąpią:
nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności.
Takie okoliczności miały miejsce w roku 2018, kiedy to ówcześnie przyjęta ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (której art. 6 przewidywał skrócenie kadencji ówczesnych członków KRS) stanowiła wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r. (K 5/17), w którym stwierdzono niekonstytucyjność ówczesnych przepisów dotyczących wybierania sędziów-członków KRS (ze względu na dyskryminację sędziów sądów niższych szczebli oraz naruszenie konstytucyjnych wymogów dotyczących jednolitej kadencji dla całego składu sędziowskiej części KRS – poruszaliśmy ten temat we wcześniejszym wpisie). Z całą pewnością takie okoliczności nie zachodzą jednak obecnie, zważywszy zwłaszcza na fakt, że w wyroku z 25 marca 2019 r. (K 12/18) Trybunał Konstytucyjny wprost uznał obecnie obowiązujące przepisy ustawy o KRS, regulujące sposób wyboru sędziów-członków KRS, za zgodne z Konstytucją.
Ostatnią kwestią szczegółową, nad którą pochylił się Trybunał Konstytucyjny, było przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwości do rozpatrywania środków odwoławczych od uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie przyjmowania zgłoszeń kandydatów na członków KRS oraz wyników wyborów (art. 1 pkt 3 ustawy powołanej dodający art. 11l ust. 8-10 oraz art. 11t do ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Trybunał stwierdził w tym zakresie, że przepisy te są niezgodne z art. 184 Konstytucji, który określa zakres kompetencji NSA:
Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Podkreślono przy tym, że:
art. 184 Konstytucji nie przewiduje możliwości powierzenia sądom administracyjnym innych spraw niż te wyraźnie wskazane w tym przepisie. Przepis ten wyraźnie ogranicza zatem zakres właściwości NSA do spraw dotyczących kontroli administracji publicznej. […] We właściwości sądów administracyjnych określonej przepisami rangi konstytucyjnej nie mieszczą się sprawy dotyczące rozpatrywania skarg na uchwały Państwowej Komisji Wyborczej odmawiające przyjęcia zgłoszenia kandydata na członka Rady oraz rozpatrywania protestów przeciwko ważności wyboru członka Rady. Rozstrzyganie tych spraw nie stanowi bowiem kontroli działalności administracji publicznej. Należy też podkreślić, że PKW nie można zakwalifikować jako organu administracji publicznej.
Trybunał nie pochylił się natomiast nad kwestiami, na które wskazała KRS w swojej uchwale z 11 października 2024 r. o przystąpieniu do postępowania przed TK. KRS, popierając co do zasady wniosek Prezydenta RP, postulowała szczegółowe zbadanie zgodności przepisów ustawy przywracających zasadę wyboru sędziów-członków KRS przez samych sędziów z:
- art. 2 Konstytucji – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,
- art. 4 Konstytucji – 1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. 2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.
– w zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji – Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców.
W swojej opinii KRS argumentowała, że:
W miejsce mechanizmu demokratycznego wprowadza zatem mechanizm oligarchiczny, uprzywilejowanie jednej grupy obywateli wyodrębnionej zawodowo, pozbawienie praw wyborczych wszystkich pozostałych obywateli RP. […] Wprowadzony zaskarżoną ustawą sposób wyboru sędziowskiej części KRS stanowi w istocie rzeczy powrót do obowiązującego przed 2018 r. modelu korporacyjno-kurialnego, będącego zaprzeczeniem modelu demokratycznego […]. Dla uznania, iż dysponują legitymacją demokratyczną, reprezentanci poszczególnych władz nie muszą być wybierani bezpośrednio przez obywateli. Konstytucyjnie niezbędny jest natomiast, tzw. nieprzerwany łańcuch legitymizacji. W świetle zasady demokracji, o ile nic innego nie wynika z samej Konstytucji, wystarczające jest pośrednie powiązanie legitymizacyjne, które jest ustanawiane przez nieprzerwany łańcuch legitymizacji od obywateli poprzez wybraną przez nich reprezentację do organów, którym powierzono zadania państwowe […]. Wybór w ramach grupy zawodowej nie jest wyborem demokratycznym i jako taki nie zostaje związany z nawet pośrednim mandatem demokratycznym.
Niestety, w przedmiotowym wyroku Trybunał nie odniósł się wprost do powyższej argumentacji, niezwykle ciekawej i istotnej z ustrojowego punktu widzenia. W praktyce nie miało to jednak bezpośredniego znaczenia.
Wadliwość proceduralna – stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy w całości
Trybunał bowiem, niezależnie od powyższych rozważań szczegółowych, stwierdził również niekonstytucyjność całej ustawy, z powodów proceduralnych. Mianowicie Trybunał stwierdził, że niedopuszczenie do udziału w pracach Sejmu w trakcie rozpatrywania przedmiotowej ustawy posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika (ze względu na bezprawne stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatów przez ówczesnego Marszałka Sejmu Szymona Hołownię, ignorującego ich ułaskawienie przez Prezydenta), a dopuszczenie w to miejsce Moniki Pawłowskiej, naruszyło zwłaszcza art. 96 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego:
Sejm składa się z 460 posłów.
Trybunał podkreślił przy tym, że, jakkolwiek:
co do zasady ustawy nie są uchwalane przez Sejm przy udziale wszystkich 460 posłów. Najczęściej jest to spowodowane okolicznościami natury losowej (np. chorobą posła), czy występowaniem przejściowych wakatów spowodowanych okolicznościami wskazanymi w art. 247 § 1 kodeksu wyborczego, gdy mandat rzeczywiście wygasł.
– to jednak:
W niniejszej sprawie przyczyna niekonstytucyjności kontrolowanej ustawy nie tkwi jednak w tym, że została uchwalona przez Sejm bez udziału wszystkich 460 posłów, lecz w tym, iż dwóch posłów na podstawie arbitralnych czynności Marszałka Sejmu, niemających umocowania w obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym, nie zostało dopuszczonych do procedowania, zwłaszcza do udziału w głosowaniu sejmowym (przez dezaktywację kart i niedopuszczenie do budynków Sejmu). […] Tym samym organ – procedujący w składzie ukształtowanym wskutek bezprawnych czynności Marszałka Sejmu uniemożliwiających Mariuszowi Kamińskiemu i Maciejowi Wąsikowi uczestniczenie w pracach legislacyjnych, działający natomiast z udziałem Moniki Pawłowskiej, która w chwili uchwalenia ustawy była nieuprawniona do wykonywania mandatu poselskiego, nie może być zakwalifikowany jako Sejm w rozumieniu konstytucyjnym.
Trybunał podkreślił przy tym, że stanowisko to jest zbieżne z wcześniejszą linią orzeczniczą, wyrażoną w orzeczeniach w sprawach K 7/24, U 4/24, K 14/24, K 6/24 i K 14/24.
Skutkiem zwłaszcza tego rozstrzygnięcia Trybunału jest to, że:
stosownie do art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązany jest odmówić jej podpisania; przy czym wykonanie wskazanego obowiązku przez Prezydenta nie jest uzależnione od promulgacji wyroku w dzienniku urzędowym. Następstwem obowiązku odmowy podpisania kontrolowanej ustawy jest jej niedojście do skutku i zakończenie procesu legislacyjnego.
Innymi słowy – ustawa zostaje uchylona w całości i żaden jej przepis nie wejdzie w życie.
Minister Żurek forsuje niekonstytucyjne rozwiązania
Pomimo iż samo stwierdzenie wadliwości proceduralnej ustawy wystarczyłoby do uchylenia jej w całości, to Trybunał podkreślił zarazem, czemu zdecydował się, niejako uzupełniająco, stwierdzić również niekonstytucyjność części przewidzianych w niej rozwiązań szczegółowych:
rozpoznanie zarzutów materialnoprawnych i stwierdzenie niekonstytucyjności poszczególnych regulacji kontrolowanej ustawy oznacza, że prawodawca regulując ewentualnie w przyszłości kwestie związane z trybem wyboru sędziów do KRS, powinien powstrzymać się od powielania rozwiązań normatywnych uznanych niniejszym wyrokiem za naruszające standard konstytucyjny.
Jest to refleksja szczególnie istotna w kontekście obecnych działań Ministra Sprawiedliwości, Waldemara Żurka, który dwa tygodnie temu (6 listopada) przedstawił nowy projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Jakkolwiek Minister określił swój projekt jako:
projekt kompromisu.
– to w istocie projekt powiela szereg rozwiązań przewidzianych w ustawie przygotowanej przez Adama Bodnara, których niekonstytucyjność została właśnie (jak opisano wyżej) stwierdzona przez TK.
Przede wszystkim projekt wciąż przewiduje dyskryminację części sędziów, polegającą na pozbawieniu ich biernego prawa wyborczego do KRS. Dotyczy to dwóch grup:
- obecnych członków sędziowskiej części KRS (art. 2 ust. 2 projektu),
- sędziów, którzy są sędziami od mniej niż 10 lat lub sprawują swoje obecne stanowisko sędziowskie krócej niż 5 lat (art. 1 pkt 3 projektu dodający do ustawy o KRS art. 11f ust. 2).
Ten drugi przepis jest sformułowany w ten sposób, że w istocie obejmie on również znaczną część sędziów, którzy zostali powołani na swoje obecne stanowiska od 2018 roku. Tym samym należy uznać, że w powyższym zakresie projekt jest niekonstytucyjny z tych samych powodów, co ustawa z 12 lipca 2024 r.
Projekt zawiera również analogiczne względem niej przepisy przewidujące właściwość NSA w zakresie środków odwoławczych od działań PKW dotyczących przeprowadzania wyborów wśród sędziów (dodawane do ustawy o KRS w art. 1 pkt 3 projektu art. 11l ust. 8-10 i art. 11t) – sprzeczne z art. 184 Konstytucji.
W powyższym świetle stanowisko Ministra Żurka, który już po wyroku TK, stwierdził, że:
Mamy gotowy nowy projekt, który spełnia normy konstytucyjne i wypełnia zobowiązania Polski wobec europejskich sądów.
– należałoby uznać za wzorcowy przykład dezinformacji.
Jedyną pozornie istotną zmianą na plus, względem ustawy Adama Bodnara, jest to, że projekt Ministra Żurka nie przewiduje, sprzecznego z Konstytucją, skrócenia kadencji obecnej KRS. Wynika to jednak raczej nie tyle z dobrej woli Ministra, co z okoliczności faktycznych – kadencja ta i tak skończy się wkrótce – w maju 2026 roku.
Zupełnie inny pomysł na reformę działania KRS ma natomiast, według doniesień medialnych, Prezydent RP, Karol Nawrocki.
Według tychże doniesień głowa państwa ma w styczniu najbliższego roku przedstawić projekt, w którym zachowana zostanie zasada wyboru sędziowskiej części KRS przez Sejm, zmianie miałaby jednak ulec pewne szczegóły tejże procedury. Jeśli obecna większość sejmowa nie zaakceptuje tej propozycji, to Prezydent będzie chciał ją poddać pod referendum, w którym wszyscy obywatele będą mogli się wypowiedzieć na temat preferowanego modelu wyboru sędziowskiej części KRS.
Wydaje się jednak, że faktycznym kompromisem między rozwiązaniem funkcjonującym przed 2018 rokiem i postulowanym przez obecny rząd, które w oczywisty sposób wiąże się z ryzykiem oligarchizacji władzy sądowniczej i budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady równowagi władz, a rozwiązaniem wprowadzonym w 2018 roku, które niewątpliwie jednak wyraźnie wzmacnia władzę ustawodawczą, byłoby wprowadzenie wyboru sędziów-członków KRS bezpośrednio przez obywateli, w ramach wyborów powszechnych. Takie rozwiązanie z jednej strony gwarantowałoby większą niezależność władzy sądowniczej, pozbawioną jednak ryzyka oligarchizacji, a z drugiej czyniłoby zadość zasadom określonym w przywoływanym wyżej art. 4 Konstytucji. Póki co jednak taka propozycja nie została formalnie zgłoszona przez żadną ze stron sporu politycznego.
Na tę chwilę więc wszystko wskazuje na to, że większość rządowa ponownie przyjmie niekonstytucyjną ustawę, którą Prezydent RP Karol Nawrocki albo ponownie skieruje do TK (który stwierdzi jej wadliwość) albo wprost ją zawetuje. W takiej sytuacji zapewne obecny rząd spróbuje zrealizować scenariusz, który w czerwcu bieżącego roku zasugerował jeszcze Minister Adam Bodnar, a który w zeszłym miesiącu przypomniał Minister Żurek – wyboru dokonanego przez obecną większość sejmową sędziów do KRS w oparciu o obecne przepisy, ale poprzedzonego nieformalnymi prawyborami przeprowadzanymi wśród sędziów. Takie rozwiązanie, jak wskazywaliśmy już w czerwcu, będzie budziło jednak oczywiste wątpliwości co do jego transparentności, a ponadto istotnie podważy całą narrację obecnego rządu o niekonstytucyjności obecnych przepisów.
Można mieć tylko nadzieję, że odrzucenie tej bezpodstawnej narracji pozwoli w sprzyjającym czasie na powrót do, jakże koniecznej, merytorycznej dyskusji na temat reformy polskiego wymiaru sprawiedliwości.
Źródło ilustracji: iStock.
