- Rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających (druk nr 3003) ma wdrażać dyrektywę 2024/1226 o przestępstwach polegających na naruszeniu sankcji UE. Tymczasem dyrektywę wykonuje w istocie tylko rozdział o przepisach karnych oraz kilka przepisów definicyjnych i organizacyjnych.
- Rdzeń projektu – krajowa lista sankcyjna wraz z zarządem przymusowym i przejęciem własności – nie jest nawet goldplatingiem, lecz osobnym reżimem, którego prawo UE w ogóle nie wymaga. Rząd sam przyznaje, że jego źródłem jest wyłącznie prawo krajowe.
- Reżim krajowy ma szerszy i bardziej nieostry zakres niż unijny, a o wpisie na listę sankcyjną decyduje jednoosobowo minister spraw wewnętrznych – bez informowania zainteresowanego i bez prawa do skutecznego żądania zmiany wpisu.
- Natychmiastowa wykonalność wpisu i utrzymanie jego skutków nawet po wygranej przed WSA czynią kontrolę sądową iluzoryczną, co narusza prawo do sądu z art. 45 Konstytucji.
- Podkomisja nadzwyczajna (19 października) i połączone komisje sejmowe (21 października) zawęziły jedynie jedną przesłankę wpisu – za manipulację informacyjną – a i to niewystarczająco. Komisje nie poparły ani wniosku o odrzucenie projektu, ani poprawek usuwających krajowy system sankcji, ani żadnego z konstytucyjnych zastrzeżeń Biura Legislacyjnego.
- Definicja manipulacji w środowisku informacyjnym jest tak szeroka, że może się w niej zmieścić każda kampania społeczna wpływająca na opinię publiczną. Projekt nie definiuje przy tym, na rzecz jakich państw musi być prowadzona ta manipulacja, by mogła uzasadniać wpis na listę.
- Rozdziału 2 nie da się naprawić poprawkami. Powinien zostać wykreślony w całości jako sprzeczny m.in. z art. 2, 45, 46 i 54 Konstytucji.
Istota projektu – walka z opozycją
Od lat powraca teza, że sprzeciw wobec aborcji czy ideologii gender to element rosyjskiej wojny informacyjnej – na takiej narracji zbudowano choćby opublikowany w 2021 r. raport European Parliamentary Forum. Projekt ustawy został skonstruowany tak, by partie polityczne, organizacje społeczne, a nawet osoby fizyczne mogły zostać arbitralną decyzją ministra uznane za prowadzące świadomą i rzeczywistą manipulację w środowisku informacyjnym na korzyść lub w interesie Rosji. Wtedy żadne wyłączenie dla wolności słowa nie uchroniłoby ich przed natychmiastowym zamrożeniem kont, a darczyńców organizacji społecznych, w tym będących zapleczem eksperckim partii politycznych – przed ryzykiem odpowiedzialności karnej. Sankcje te mogłyby przy tym stracić moc dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, a więc – jeśli sprawa trafi do NSA – po kilku latach. Jest to mechanizm, który w oczywisty sposób może być wykorzystywany do walki z opozycją polityczną i społeczną i ma na celu wywołanie efektu mrożącego.
Rzeczywiste zagrożenie widać bowiem dopiero na styku dwóch warstw projektu: z jednej strony niejasnych przesłanek materialnych, z drugiej – drakońskich norm proceduralnych, których wady wprost wskazało Biuro Legislacyjne.
Nie goldplating, lecz osobny reżim, którego UE nie wymaga
6 sierpnia 2026 r. premier skierował do Sejmu rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających, zaznaczając w piśmie przewodnim, że projekt ma na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej. Chodzi o dyrektywę 2024/1226, która zobowiązuje państwa członkowskie do penalizacji naruszeń unijnych sankcji. Dyrektywa w istocie nakłada na państwa członkowskie jeden zasadniczy obowiązek – wprowadzenie do krajowego prawa karnego penalizacji łamania sankcji przyjętych przez UE. Cel ten realizuje jednak niemal wyłącznie rozdział 6 projektu oraz kilka przepisów definicyjnych i organizacyjnych.
Zupełnie inny natomiast charakter ma rozdział 2 projektu – największy, liczący ponad 40 artykułów. Ustanawia on czysto krajową listę sankcyjną prowadzoną przez ministra spraw wewnętrznych, a wraz z nią zamrażanie majątku, zarząd przymusowy, przymusową sprzedaż przedsiębiorstw, a nawet przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu. Nie jest to więc już nawet, jakże powszechny w Polsce, typowy goldplating, czyli nadgorliwe wykraczanie ponad minimum wyznaczone dyrektywą. Rząd po prostu tworzy – przy okazji rzekomej implementacji – zupełnie osobny, nowy reżim, którego prawo UE w ogóle nie wymaga, a który dubluje istniejący system sankcji unijnych. Rząd zresztą sam to przyznaje w uzasadnieniu projektu:
Źródłem kompetencji państw członkowskich w tym zakresie są wyłącznie przepisy prawa krajowego.
Krajowa lista jest szersza i bardziej nieostra niż reżim unijny
Proponowane rozwiązanie w istocie powiela reżimy obowiązujące już na podstawie aktów UE, w tym – w zakresie działalności informacyjnej – rozporządzenia Rady (UE) 2024/2642 i decyzji Rady (WPZiB) 2024/2643 w sprawie środków ograniczających w związku z destabilizującymi działaniami Rosji. Rozporządzenie obowiązuje w Polsce bezpośrednio, a decyzja wiąże Polskę z mocy art. 29 TUE, toteż żaden z nich nie wymaga implementacji.
Oba reżimy – istniejący unijny i projektowany krajowy – posługują się tymi samymi instrumentami: zamrożeniem środków finansowych i zasobów gospodarczych, zakazem ich udostępniania oraz zakazem wjazdu, a więc odcięciem wpisanych osób od obrotu gospodarczego. Reżim unijny dotyczy jednak wyłącznie jednego państwa – Rosji, natomiast w projekcie krąg państw nie jest określony: wpis indywidualny odsyła do państw objętych środkami ograniczającymi UE, których ustawa nie wymienia – uzasadnienie zalicza do nich 35 państw, w tym Mołdawię, Ukrainę, Turcję, a nawet Stany Zjednoczone. Listy takich państw nie prowadzi również UE. Na stronie EU Sanctions Map znajdziemy wprawdzie interaktywny przegląd wszystkich obowiązujących reżimów sankcyjnych UE (oraz sankcji ONZ wdrażanych przez UE) z podziałem na państwa, nie odróżnia on jednak reżimów skierowanych przeciwko działaniom władz danego kraju (jak w wypadku Rosji) od reżimów dotyczących działań wymierzonych przeciwko temu krajowi (jak w wypadku Mołdawii czy Ukrainy).
Przede wszystkim jednak projekt znacznie wykracza poza finansowe wspieranie państw objętych sankcjami, jako podstawę wpisu na listę dopuszczając przesłanki tak nieostre jak wspieranie represji wobec społeczeństwa obywatelskiego lub opozycji demokratycznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a), a zwłaszcza działalność w środowisku informacyjnym (lit. d). Na listę mają trafiać osoby i podmioty inicjujące, realizujące, koordynujące lub finansujące ingerencję i manipulację w środowisku informacyjnym, którą art. 4 ust. 2 definiuje jako celowe, systematyczne, skoordynowane i nieautentyczne zachowanie w domenie informacyjnej. Przyjęta 21 października poprawka komisji poszła jeszcze dalej: zgodnie z nowym art. 4 ust. 3 zastosowanie sankcji wymaga wykazania ryzyka rzeczywistego i poważnego zagrożenia m.in. interesów lub pozycji międzynarodowej Rzeczypospolitej, porządku publicznego czy prawidłowości przebiegu wyborów. Z kolei art. 4 ust. 4 przesądza, że manipulacją nie jest korzystanie z wolności wyrażania poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji ani wolności prasy, działalność dziennikarska, publicystyczna lub wydawnicza czy ujawnianie informacji w interesie publicznym – chyba że stanowią one świadomą i rzeczywistą działalność manipulacyjną. Poprawki te zmierzają więc w zasadzie w dobrym kierunku, bo precyzują, a częściowo definiują, czym jest manipulacja w środowisku informacyjnym. Cieszy zwłaszcza wymóg wykazania rzeczywistego zagrożenia, a także wyłączenie z zakresu przepisu wypowiedzi, działalności dziennikarskiej i wydawniczej oraz działań nieświadomych.
Przepis nadal posługuje się jednak pojęciami nieostrymi, takimi jak interesy lub pozycja międzynarodowa Rzeczypospolitej czy zachowanie nieautentyczne, a do wpisu wciąż wystarczy, że ktoś realizuje takie działania na korzyść lub w interesie państwa objętego sankcjami albo dowolnej osoby z unijnej listy sankcyjnej. Co więcej, gwarancja z ust. 4 zawiera zastrzeżenie, które każe zadać pytanie o jej rzeczywistą skuteczność. Wystarczy bowiem, że minister uzna daną wypowiedź za świadomą i rzeczywistą działalność manipulacyjną, a wyłączenie przestaje obowiązywać – decyzja zaś i tak będzie natychmiast wykonalna i straci moc dopiero po prawomocnym wyroku sądu (o czym szerzej niżej). Przepis taki jest więc trudny do pogodzenia z konstytucyjną wolnością wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji).
Jest to zwłaszcza widoczne w świetle dodanej na posiedzeniu komisji definicji ingerencji i manipulacji w środowisku informacyjnym, w której – jeśli pominąć niezdefiniowane kryterium nieautentyczności – mieści się właściwie każda skoordynowana kampania społeczna, która ma wpłynąć na poglądy odbiorców. O tym, co jest nieautentyczne, rozstrzygać będzie przy tym, jak już wskazaliśmy, w pierwszej kolejności minister. Skoro zaś ust. 3 obok bezpieczeństwa państwa wymienia także porządek publiczny i prawidłowość przebiegu wyborów, przepisy te mogą posłużyć – zwłaszcza w przededniu wyborów – do faktycznej cenzury osób i organizacji wzywających do głosowania przeciwko rządzącym.
Jeszcze dalej idzie lit. c, która pozwala wpisać na listę osobę, wobec której istnieje jedynie prawdopodobieństwo wykorzystania środków na wsparcie osób, o których mowa w lit. a. Taka przesłanka – oparta jedynie naprzypuszczeniu, a nie nafaktycznymczynie – nie jest znana reżimowi unijnemu. Nie zmieniły jej ani podkomisja, ani komisje, i to mimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego. Trudno o bardziej podręcznikowy przykład naruszenia zasady określoności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, tym bardziej że już udostępnienie środków osobie z listy jest przestępstwem zagrożonym karą od 6 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności (art. 63 projektu).
Minister decyduje sam, a adresat dowiaduje się z BIP
W reżimie UE wpis wymaga ponadto jednomyślnej decyzji Rady, a więc zgody wszystkich 27 państw (art. 4 decyzji 2024/2643). Rada przekazuje osobie wpisanej uzasadnienie, jej uwagi obligują Radę do ponownego przeglądu wpisu, a cały wykaz jest weryfikowany co najmniej raz na 12 miesięcy. Projekt – także po pracach w komisjach – nie przewiduje żadnej z tych gwarancji. O wpisie decyduje jednoosobowo minister spraw wewnętrznych, z urzędu lub na wniosek jednego z 15 organów, w tym służb specjalnych. Podkomisja rozciągnęła ten model na najdalej idące środki: o zarządzie przymusowym, także w celu przejęcia własności, minister właściwy do spraw gospodarki może odtąd rozstrzygać na wniosek każdego z tych organów (art. 13 ust. 2, art. 24 ust. 2). Projekt nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o czynnym udziale strony (art. 10) ani o dostępie do akt (art. 73), decyzję doręcza się wyłącznie przez publikację w BIP, a jej uzasadnienie minister może ograniczyć. Wpis nie ma przy tym terminu ani obowiązkowego przeglądu – inaczej niż w UE, gdzie reżim obowiązuje przez rok (obecnie do 9 października 2027 r.) i wymaga jednomyślnego przedłużenia. Z kolei o zmianie wpisu na wniosek strony minister może – ale nie musi – rozstrzygnąć.
Administracyjna konfiskata bez realnej kontroli sądu
Unijne sankcje ograniczają się do zamrożenia majątku, czyli środka tymczasowego, który – jak przyznaje Komisja Europejska w opinii cytowanej w samym uzasadnieniu – nie ma charakteru represyjnego ani konfiskacyjnego. Tymczasem projekt idzie znacznie dalej: po wpisie minister właściwy do spraw gospodarki może ustanowić zarząd przymusowy, sprzedać przedsiębiorstwo, a nawet przejąć własność (art. 12–28). Teoretycznie przysługuje wówczas odszkodowanie rynkowe (art. 29 ust. 1), ale na zasadzie wzajemności może ono zostać ograniczone, a nawet całkowicie wyłączone, jeśli państwo objęte sankcjami samo przejmuje lub ogranicza własność należącą do Polski, innych państw UE i EFTA, ich obywateli lub firm (art. 29 ust. 4–5). W skrajnym wypadku mamy więc do czynienia z przepadkiem mienia bez wyroku sądu, z pominięciem art. 46 Konstytucji, i z wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania, wbrew art. 21 ust. 2. Co więcej, własność można przejąć także na rzecz podmiotu innego niż Skarb Państwa, który sam wypłaca wówczas odszkodowanie (art. 24 ust. 1, art. 30 ust. 2). Majątek wpisanej osoby może zatem trafić w prywatne ręce, co trudno pogodzić z konstytucyjnym wymogiem wywłaszczenia wyłącznie na cele publiczne. Ironią jest, że odwrócona tabela zgodności dołączona do projektu wciąż zapewnia, że projekt dotyczy jedynie tzw. mrożenia majątków, i dodaje:
Nie oznacza to odjęcia własności, które na gruncie Konstytucji RP może być dokonane jedynie w ramach wywłaszczenia (na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem – art. 21 Konstytucji) lub przepadku (orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu – art. 46 Konstytucji).
Decyzje wydawane na podstawie projektowanej ustawy byłyby natychmiast wykonalne z mocy samego prawa, bez możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 8 ust. 7–8, art. 13 ust. 4–5, art. 24 ust. 4–5). Co gorsza, nawet uchylenie decyzji przez WSA niczego nie zmienia, ponieważ projekt wyłącza art. 152 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi, że zaskarżona decyzja zachowuje moc do uprawomocnienia się wyroku (art. 9 ust. 4–5). Zanim NSA rozpozna sprawę, przedsiębiorstwo może więc zostać sprzedane, a własność przejęta. Tymczasem prawo do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji obejmuje prawo do wyroku, który realnie rozstrzyga o sytuacji jednostki, a nie do orzeczenia, które może już nie mieć żadnego znaczenia. Uczciwie trzeba przyznać, że w zakresie natychmiastowej skuteczności wpisu i utrzymywania jego skutków do prawomocnego wyroku projekt nie różni się istotnie od reżimu unijnego – nie jest to jednak argument za konstytucyjnością któregokolwiek z nich.
Wątpliwości konstytucyjne Biura Legislacyjnego zostały zignorowane
Powyższe wątpliwości zgłosiło podczas posiedzenia komisji również samo Biuro Legislacyjne Sejmu. Wskazywało ono, że użyte w art. 4 określenia trudno pogodzić z konstytucyjną zasadą określoności prawa. Podobne wątpliwości – co do proporcjonalności nakładanych ograniczeń i nieostrych klauzul generalnych – zgłosiło wobec art. 8, 9, 11, 13, 19 i 24, a więc wobec przepisów proceduralnych regulujących wpis na listę sankcyjną oraz dalsze decyzje ministra, takie jak ustanowienie zarządu przymusowego. Szczególny sprzeciw Biura Legislacyjnego budziło wyłączenie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obligatoryjny rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o wpisie na listę i o ustanowieniu zarządu przymusowego, a także tryb doręczania decyzji – przez samo udostępnienie ich w BIP-ie, bez odrębnego zawiadomienia strony. Najdalej idące zastrzeżenia dotyczyły przejęcia własności (art. 28), co do którego Biuro wskazywało, że odebranie majątku jednoosobową decyzją ministra trudno pogodzić z art. 46 Konstytucji, który dopuszcza przepadek rzeczy wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Większość nie przychyliła się jednak do żadnej z tych uwag.
Projekt do odrzucenia, nie do poprawiania
Wady rozdziału 2 nie tkwią w pojedynczych sformułowaniach, lecz w samej konstrukcji: jednoosobowej decyzji ministra, nieostrych przesłankach i administracyjnym trybie sięgającym po cudzą własność – a tych nie usunęły ani poprawki podkomisji, ani prace połączonych komisji. Takiego reżimu nie da się naprawić poprawkami, dlatego cały projekt – ewentualnie z wyjątkiem rozdziału 6 i przepisów rzeczywiście służących stosowaniu sankcji UE – należy odrzucić. W ustawie wykonującej dyrektywę mogą zostać przepisy karne – ale dotyczące wyłącznie naruszeń środków ograniczających UE – oraz pozostałe niezbędne przepisy wdrożeniowe, czyli definicje, właściwość organów stosujących sankcje unijne i zasady ich współdziałania. Jeśli zaś rząd uważa, że Polsce potrzebny jest własny reżim sankcyjny, powinien przedstawić go w odrębnym projekcie, w zwykłym trybie i z pełną debatą o jego zgodności z Konstytucją.
SZCZEGÓŁOWA ANALIZA PROJEKTU JEST DOSTĘPNA TUTAJ.
