Niniejszy wpis zawiera fragment raportu „Rok dewastacji państwa prawa”, opublikowanego przez Instytut Ordo Iuris 13 grudnia 2024 r. Z całością raportu można zapoznać się pod adresem https://ordoiuris.pl/wolnosci-obywatelskie/rok-dewastacji-panstwa-prawa-raport-ordo-iuris

Główne tezy:

• Rząd Donalda Tuska zdecydował się przejąć prokuraturę z pominięciem przepisów obowiązującej ustawy – Prawo o prokuraturze.
• Rząd zignorował procedurę wymaganą do odwołania Prokuratora Krajowego w osobie Dariusza Barskiego, do której skutecznego przeprowadzenia niezbędne było uzyskanie pisemnej zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
• W miejsce Prokuratora Krajowego powołano nieznaną ustawie instytucję „p.o. prokuratora krajowego”, powierzając to stanowisko Jackowi Bilewiczowi.
• Ostatecznie Prezes Rady Ministrów Donald Tusk powołał na Prokuratora Krajowego Dariusza Korneluka, bez uzyskania wymaganej prawem opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Wprowadzenie

Tłem wydarzeń towarzyszących przejęciu Prokuratury Krajowej przez przedstawicieli aktualnej ekipy rządzącej w styczniu 2024 roku są zasadniczo dwie kwestie: tocząca się od przemian politycznych (upadku komunizmu) debata dotycząca modelu ustrojowego prokuratury oraz działania rządu koalicji KO – Trzecia Droga (PSL – Polska 2050) – Lewica po zmianie władzy w grudniu 2023 roku.

Pierwsza z nich, czyli spór dotyczący kształtu i pozycji prokuratury ogniskuje się wokół zastosowania dwóch odmiennych koncepcji jej funkcjonowania. Taki stan rzeczy wynika m.in. z braku umocowania organów prokuratury w przepisach Konstytucji RP z 1997 roku[1]. W efekcie kwestie unormowania zasad funkcjonowania i działania tej instytucji pozostawiono w zakresie materii ustawowej (ustawodawstwa zwykłego), czyniąc ją podatną na częste zmiany[2].

W Europie wyróżnić można dwa modele ustrojowe prokuratury. W pierwszym z nich prokuratora jest niezależna od parlamentu i rządu; w drugim jest ona podporządkowana którejś z tych władz, korzystając jednak z pewnego zakresu niezależności w swoich działaniach[3]. Przejawem tego drugiego modelu jest zwłaszcza połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w ten sposób, że piastun tego pierwszego urzędu sprawuje drugie stanowisko ex officio (z urzędu).

W polskim systemie prawnym przez większość czasu obowiązywał drugi model, zgodnie z którym stanowisko Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego są ze sobą powiązane. Na zmianę zdecydowano się dopiero w 2009 roku, kiedy, deklarując chęć zwiększenia niezależności prokuratury, ówczesne władze przeprowadziły reformę zasad funkcjonowania tej instytucji (rozdzielono funkcję prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości)[4].

Obecnie prokuratura działa jednak w oparciu o nowe przepisy z 2016 roku, kiedy ówczesna konserwatywna władza przyjęła nową ustawę o prokuraturze[5], wzmacniającą pozycję Prokuratora Generalnego oraz ponownie łączącą tę funkcję z funkcją Ministra Sprawiedliwości. Ponadto, do struktury prokuratury powrócił Prokurator Krajowy. Wpływ na obsadę tego stanowiska uzyskał Prezydent RP. Prokurator Krajowy, jak również jego zastępcy, powoływani są bowiem przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego, po uzyskaniu opinii Prezydenta RP. Z kolei odwołanie tych organów wymaga już nie tylko opinii, ale zgody Prezydenta. Nowelizacją z 2023 r.[6] doprecyzowano, że zgoda ta musi być wydana w formie pisemnej[7]. Czynnik ten z założenia miał zmierzać w kierunku zmniejszenia wpływu politycznego na prokuraturę, poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania konsensusu pomiędzy dwoma organami państwa.

Jednocześnie, tą samą nowelizacją, znacząco ograniczono kompetencje Ministra Sprawiedliwości (Prokuratora Generalnego), przyznając faktyczne uprawnienia do kierowania działaniami prokuratury i prowadzenia w jej ramach polityki personalnej Prokuratorowi Krajowemu. Ponadto Prokuratora Krajowego wyposażono w kompetencje do podejmowania czynności związanych z przeprowadzaniem niejawnych działań m.in. przez Policję, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczną czy Żandarmerię Wojskową.

Skutkiem powyższych zmian było zatem istotne wzmocnienie pozycji Prokuratora Krajowego, którego Prezes Rady Ministrów (działający na wniosek Prokuratora Generalnego) nie może odwołać bez pisemnej zgody Prezydenta RP.

2. Nowa władza bezprawnie przejmuje kontrolę nad prokuraturą

W zastanym stanie prawnym i faktycznym nowy rząd, z Donaldem Tuskiem jako Prezesem Rady Ministrów oraz Adamem Bodnarem jako Ministrem Sprawiedliwości i Prokuratorem Generalnym, nie posiadał możliwości samodzielnego kierowania działaniami prokuratury. Uzyskanie istotnego wpływu na jej działanie wymagałoby bowiem powołania nowego Prokuratora Krajowego.

Jak już wspomniano zmiana piastuna tego stanowiska powinna być zainicjowana wnioskiem Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, a dokonana przez Prezesa Rady Ministrów za pisemną zgodą Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W praktyce powołanie nowego Prokuratora Krajowego przez obecną koalicję rządzącą mogło okazać się problematyczne bowiem stanowisko to zostało obsadzone przez poprzedni, konserwatywny rząd, zaś Prezydentem został głosami konserwatywnej części społeczeństwa – Andrzej Duda.

Drugą ewentualnością, teoretycznie umożliwiającą uzyskanie politycznego wpływu na prokuraturę, byłoby znowelizowanie przepisów ustawy o prokuraturze, co do zasad powoływania i odwoływania Prokuratora Krajowego. W takim przypadku koalicja rządowa musiałaby się jednak liczyć z prezydenckim vetem, do którego przegłosowania nie posiada dostatecznej większości (większość kwalifikowana 3/5 głosów w obecności minimum połowy ustawowej liczby posłów). W rezultacie, Prezes Rady Ministrów oraz Minister Sprawiedliwości zdecydowali się na zastosowanie rozwiązań pozaprawnych, ukierunkowanych na przejęcie faktycznej kontroli nad urzędem Prokuratora Krajowego.

Dnia 12 stycznia 2024 roku Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny Adam Bodnar, bez wskazania podstawy prawnej swojego działania, wręczył Prokuratorowi Krajowemu – Dariuszowi Barskiemu, dokument stwierdzający, że przywrócenie go do służby czynnej, 16 lutego 2022 r. przez poprzedniego Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobro, zostało dokonane z naruszeniem obowiązujących przepisów i nie wywołało skutków prawnych. Przywrócenie Barskiego do służby dokonane bowiem zostało na podstawie art. 47 ustawy z dnia 26 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze[8] (dalej: PWPoP), który to przepis, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wówczas już nie obowiązywał[9]. Jednocześnie tego samego dnia premier Donald Tusk powierzył pełnienie obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora Krajowego prokuratorowi Prokuratury Krajowej Jackowi Bilewiczowi[10] (mimo że ustawa Prawo o prokuraturze nie zna instytucji „powierzenia obowiązków” Prokuratora Krajowego jakiemukolwiek innemu prokuratorowi).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na argumentację Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Adama Bodnara, który stwierdził, że przywrócenie do służby prokuratora Dariusza Barskiego nie wywołało skutków prawnych. Konsekwentnie należałoby zatem uznać, że Dariusz Barski nie został Prokuratorem Krajowym w 2022 r. To zaś prowadziłoby do wniosku o bezskuteczności wszystkich czynności podejmowanych przez Dariusza Barskiego jako Prokuratora Krajowego (którym miałby nie zostać). Jedną z takich czynności musiał być wniosek o powołanie prokuratora Jacka Bilewicza do Prokuratury Krajowej. Zgodnie bowiem z art. 74 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (jak wynika z art. 16 jedną z takich jednostek jest Prokuratura Krajowa) na stanowisko prokuratorskie powołuje Prokurator Generalny na wniosek Prokuratora Krajowego. Jacek Bilewicz został powołany na prokuratora Prokuratury Krajowej przez Prokuratora Generalnego 12 stycznia 2024 r.[11], a więc tego samego dnia, w którym ten sam Prokurator Generalny stwierdził, że Dariusz Barski (którego wniosek był konieczny do powołania Jacka Bilewicza) nie jest Prokuratorem Krajowym, bowiem 16 lutego 2022 r. nie został skutecznie przywrócony do służby czynnej (!). W konsekwencji, uznanie argumentacji przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego Adama Bodnara za trafną, implikowałoby okoliczność, iż powołanie prokuratora Jacka Bilewicza do Prokuratury Krajowej było nieskuteczne, bowiem przeprowadzone bez wymaganego prawem wniosku Prokuratora Krajowego.

Inną „nieścisłością” w stanowisku Adama Bodnara wręczonym Dariuszowi Barskiemu, na którą warto zwrócić uwagę, jest stwierdzenie, że Dariusz Barski nie jest prokuratorem w służbie czynnej od 12 stycznia 2024 roku, przez co „nie spełnia przesłanek do bycia Prokuratorem Krajowym, co oznacza, że od dnia 12 stycznia 2024 roku nie pełni tej funkcji”. Tymczasem, skoro przywrócenie Dariusza Barskiego przez poprzedniego Prokuratora Generalnego – Zbigniewa Ziobrę 16 lutego 2022 r. było „bezskuteczne”, to rodzi się pytanie – na jakiej podstawie Dariusz Barski miałby, aż do 12 stycznia 2024 r., być prokuratorem w służbie czynnej i pełnić funkcję Prokuratora Krajowego?

Poza działaniami quasi-formalnymi, przedstawiciele rządu Donalda Tuska podjęli również działania mające na celu faktyczne przejęcie kontroli nad Prokuraturą. Dnia 24 stycznia 2024 r. Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny Adam Bodnar oraz „p.o.” Prokuratora Krajowego Jacek Bilewicz w asyście funkcjonariuszy Służby Więziennej wkroczyli do siedziby Prokuratury Krajowej oraz zajęli biuro nieobecnego wówczas prokuratora Dariusza Barskiego[12]. W trakcie „akcji” służb mundurowych minister Bodnar miał polecić spakowanie rzeczy Barskiego, czego jednak finalnie nie wykonano. Działania aktualnej ekipy rządzącej spotkały się ze stanowczą krytyką polityków opozycji, którzy określili je mianem „pełzającego zamachu stanu”[13].

Nie sposób pominąć konsekwencji bezprawnych działań obecnej ekipy rządzącej dla codziennego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz obywateli dochodzących sprawiedliwości przed sądami. Stanowisko zaprezentowane przez Ministra Sprawiedliwości stwarza bowiem możliwość podważania statusu również innych prokuratorów, powołanych na wniosek Dariusza Barskiego, bądź przywróconych do służby czynnej na podstawie art. 47 PWPoP (po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia tej ustawy). Kwestionowanie skuteczności powołania prokuratora podpisanego pod wniesionym do sądu aktem oskarżenia skutkować może nawet umorzeniem postępowania karnego z uwagi na brak skargi uprawnionego oskarżyciela[14]. Wszystko to prowadzi do niewyobrażalnego chaosu w wymiarze sprawiedliwości, podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz godzi w przysługujące każdemu, konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd[15].

W tym kontekście należy również zauważyć, iż w mediach pojawiły się informacje o „karnych” delegacjach prokuratorów z prokuratur regionalnych do rejonowych (dwa szczeble niżej)[16]. Swoje wątpliwości wobec opisanych powyżej „karnych delegacji” wyraził Rzecznik Praw Obywatelskich, prof. Marcin Wiącek[17]. Wskazywał on, iż nagłe odwołanie prokuratora z delegacji może prowadzić do naruszenia jego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji, art. 8 EKPC), np. poprzez konieczność natychmiastowej przeprowadzki, z którą może wiązać się np. zmiana szkoły, do której uczęszczają jego dzieci. Takie odwołanie może też negatywnie odbić się na sprawności i rzetelności prowadzonych i nadzorowanych przez przenoszonego prokuratora śledztw. 

3. Nieprawdziwe twierdzenia przedstawicieli rządu

U podstaw działań obecnej ekipy rządzącej w prokuraturze leży twierdzenie, zgodnie z którym prokurator Dariusz Barski nie został przywrócony do służby ze stanu spoczynku, a przez to nie został skutecznie powołany na stanowisko Prokuratora Krajowego – Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego. W 2007 r. pełnił on funkcję Zastępcy Prokuratora Generalnego – Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry i funkcję Prokuratora Krajowego. W 2010 r., po likwidacji Prokuratury Krajowej dokonanej za czasów koalicji PO – PSL, prokurator Dariusz Barski przeszedł w stan spoczynku. Stało się to za sprawą nowelizacji ustawy o prokuraturze dokonanej ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw[18]. Artykuł 19 ust. 1-5 tej noweli przewidywał, że Prokurator Generalny może przenieść prokuratorów byłej Prokuratury Krajowej (w związku z reorganizacją), których nie powołał do Prokuratury Generalnej, na inne stanowiska służbowe w prokuraturze apelacyjnej lub okręgowej, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia otrzymywanego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Zgodnie z art. 19 ust. 3, prokurator byłej Prokuratury Krajowej mógł złożyć sprzeciw wobec takiej decyzji do Prokuratora Generalnego, co oznaczało przejście w stan spoczynku w terminie miesiąca od daty złożenia sprzeciwu. Z przywileju tego skorzystał prokurator Dariusz Barski.

Argumenty przedstawicieli rządu sprowadzały się zasadniczo do twierdzenia, iż przepis, na podstawie którego prokurator Dariusz Barski został w 2022 r. przywrócony do służby w prokuraturze miały charakter epizodyczny, ograniczony czasowo w zakresie możliwości jego stosowania do dwóch miesięcy od momentu wejścia w życie, tj. od 4 marca 2016 r. do 4 maja 2016 r. Tymczasem Prokurator Generalny przywrócił prokuratora Dariusza Barskiego do służby czynnej po upływie blisko 6 lat od momentu wejścia w życie komentowanego przepisu, co skutkuje (w ocenie resortu sprawiedliwości) bezskutecznością podjętej decyzji[19].

Powyższe stanowisko, wedle którego art. 47 PWPoP miał charakter epizodyczny trudno uznać za prawidłowe. Przepis ten nie miał bowiem określonego terminu obowiązywania, co jest typowe dla tego typu norm[20]. Wykładania językowa prowadzi tu do jednoznacznego wniosku, iż art. 47 PWPoP obowiązywał w dacie przywrócenia Dariusza Barskiego do służby czynnej w prokuraturze oraz obowiązuje nadal, bowiem nie został on uchylony ani też nie stwierdzono jego niezgodności z Konstytucją.

Odstępstwo od zastosowania wykładni językowej może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, które w rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca. Co więcej przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Ministra Sprawiedliwości prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych w odniesieniu do prokuratorów, którzy nabyli w drodze ustawy określone prawo podmiotowe, a także do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Nie sposób nie wspomnieć, że wręczenie przez Prokuratora Generalnego Adama Bodnara, Dariuszowi Barskiemu, piastującemu stanowisko Prokuratora Krajowego, pisma stwierdzającego, że odtąd nie jest już Prokuratorem Krajowym, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej takiego działania, rażąco narusza art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Powyższe potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 27 września 2024 roku[21], orzekając, że przepisy służące za podstawę przywrócenia prokuratora Dariusza Barskiego do służby w prokuraturze oraz powołania go na Prokuratora Krajowego nie miały charakteru epizodycznego i nie zawierały ograniczenia temporalnego ich obowiązywania, dlatego powołanie Dariusza Barskiego na stanowisko Prokuratora Krajowego było powołaniem prawnie skutecznym.

4. Podsumowanie

Opisane powyżej działania obecnej kolacji rządzącej oraz przytoczone akty prawne wskazują, iż nowy obóz rządzący zdecydował się przejąć prokuraturę z pominięciem przepisów obowiązującej ustawy – Prawo o prokuraturze. Zmiany te miały wymiar polityczny, bowiem miały na celu doprowadzenia do usunięcia z urzędu Prokuratora Krajowego osoby powołanej na to stanowisko w poprzedniej kadencji Sejmu oraz do objęcia tego stanowiska przez osobę wskazaną przez obecną koalicję.

Rząd Donalda Tuska zignorował procedurę wymaganą do odwołania Prokuratora Krajowego w osobie Dariusza Barskiego, do której skutecznego przeprowadzenia niezbędne było uzyskanie pisemnej zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej kolejności w miejsce Prokuratora Krajowego powołano nieznaną ustawie instytucję „p.o. prokuratora krajowego”, powierzając to stanowisko Jackowi Bilewiczowi. Ostatecznie Prezes Rady Ministrów Donald Tusk powołał na Prokuratora Krajowego Dariusza Korneluka, bez uzyskania wymaganej prawem opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Patryk Ignaszczak, Marek Puzio

---

^[1]        Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm.).

^[2]        Konstytucja RP z 1997 roku zasadniczo nie odnosi się do pozycji ustrojowej prokuratury, wspominając jedynie w art. 191 ust. 1 pkt 1 o kompetencji Prokuratora Generalnego w zakresie składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.

^[3]        H. Suchocka, W poszukiwaniu modelu ustrojowego prokuratury (w świetle prac Komisji Rady Europy „Demokracja poprzez prawo”), „RUCH PRAWNICZY, EKONOMICZNY I SOCJOLOGICZNY”, 2014, s. 160.

^[4]        Zob. ustawa z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz. 1375).

^[5]        Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177, dalej: „Prawo o prokuraturze”).

^[6]        Zob. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1860).

^[7]        Zob. art. 14 § 1 Prawa o prokuraturze.

^[8]        Dz.U. z 2016 r., poz. 178.

^[9]        Informacja o uznaniu przywrócenia prokuratora Dariusza Barskiego do służby czynnej za akt dokonany z naruszeniem przepisów, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/informacja-o-uznaniu-przywrocenia-prokuratora-dariusza-barskiego-do-sluzby-czynnej-za-akt-dokonany-z-naruszeniem-przepisow, dostęp: 31 października 2024.

^[10]       Prokurator Prokuratury Krajowej Jacek Bilewicz pełniącym obowiązki Prokuratora Krajowego, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/prokurator-prokuratury-krajowej-jacek-bilewicz-pelniacym-obowiazki-prokuratora-krajowego, dostęp: 31 października 2024.

^[11]       Zob. Prokuratura Krajowa, Stanowisko Zastępców Prokuratora Generalnego dotyczące próby bezprawnego pozbawienia funkcji Prokuratora Krajowego i obsadzenia tej funkcji w trybie nieznanym ustawie, https://www.gov.pl/web/prokuratura-krajowa/stanowisko-zastepcow-prokuratora-generalnego-dotyczace-proby-bezprawnego-pozbawienia-funkcji-prokuratora-krajowego-i-obsadzenia-tej-funkcji-w-trybie-nieznanym-ustawie, dostęp: 6 grudnia 2024.

^[12]       M. Sławiński, Pilna konferencja Kaczyńskiego i Błaszczaka. „Trwa próba siłowego przejęcia Prokuratury Krajowej”, https://www.polsatnews.pl/wiadomosc/2024-01-24/trwa-proba-silowego-przejecia-prokuratury-krajowej-pilna-konferencja-pis/, dostęp: 31 października 2024.

^[13]       M. Zaborowska, PiS mówi o „siłowym przejęciu Prokuratury Krajowej”. Resort sprawiedliwości zaprzecza, https://www.rmf24.pl/polityka/news-pis-mowi-o-silowym-przejeciu-prokuratury-krajowej-resort-spr,nId,7289490#crp_state=1, dostęp: 31 października 2024.

^[14]       Zob. Postanowienie Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt III K 348/22 (postanowienie następnie uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 10 kwietnia 2024, II AKz 106/24).

^[15]       Zob. art. 45 Konstytucji RP.

^[16]       Delegacje – zemsta na niewygodnych prokuratorach? – Obserwator Praworządności, dostęp: 6 listopada 2024.

^[17]       Biuletyn Informacji Publicznej RPO, Sprawa prokuratorów odwołanych z delegacji. Wyjaśnienia MS PG, https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-prokuratorzy-delegacje-odwolania-ms-odpowiedz, dostęp: 6 listopada 2024.

^[18]       Dz.U. Nr 178, poz. 1375.

^[19]       Opinie prawne dot. zmiany na stanowisku Prokuratora Krajowego, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/opinie-prawne-dot-zmiany-na-stanowisku-prokuratora-krajowego, dostęp: 6 listopada 2024.

^[20]       Zob. § 29a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „„Zasad techniki prawodawczej” (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

^[21]       Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2024 r., I KZP 3/24.

Źródło ilustracji: Wikipedia.