- Od marca 2024 r. Prezes Rady Ministrów – Donald Tusk – mimo ciążącego na nim konstytucyjnego obowiązku, nie publikuje żadnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
- Działanie szefa rządu znacząco utrudnia obywatelom możliwość dochodzenia ich konstytucyjnych praw i wolności oraz godzi w zasadę pewności prawa, na co uwagę zwrócił między innymi Rzecznik Praw Obywatelskich.
- 23 września 2025 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie P 3/25, w którym jednoznacznie stwierdził, zgodnie z wcześniejszą linią orzeczniczą, że działanie Donalda Tuska jest bezprawne, a nawet nieopublikowane wyroki TK wywołują skutki od momentu ich ogłoszenia na sali rozpraw.
Bezprawna praktyka rządu
Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym badany przez Trybunał akt normatywny był ogłoszony – w zdecydowanej większości przypadków (dotyczących na przykład ustaw lub rozporządzeń) tym publikatorem urzędowym jest Dziennik Ustaw. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych precyzuje w swoim art. 21 ust. 1 pkt, że wydawanie Dziennika Ustaw jest obowiązkiem Prezesa Rady Ministrów, wykonywanym przy pomocy Rządowego Centrum Legislacji.
Tymczasem od marca 2024 r., kiedy to Sejm przyjął uchwałę – czysto polityczną deklarację, bez jakiejkolwiek mocy prawnej – w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego w kontekście pozycji ustrojowej oraz funkcji Krajowej Rady Sądownictwa w demokratycznym państwie prawnym, Prezes Rady Ministrów – Donald Tusk – zaprzestał publikowania jakichkolwiek orzeczeń (w tym wyroków) Trybunału Konstytucyjnego. Praktyka ta została wprost potwierdzona w uchwale Rady Ministrów z 18 grudnia 2024 r., w której uznano ogłaszanie orzeczeń (w tym wyroków) TK za niedopuszczalne i zobowiązano Prezesa Rady Ministrów do ich dalszego niepublikowania.
W praktyce polityka rządu znacznie utrudnia obywatelom dochodzenie ich konstytucyjnych praw i wolności, na co uwagę zwrócił przynajmniej dwukrotnie Rzecznik Praw Obywatelskich. Dotykała ona bynajmniej nie tylko spraw o charakterze politycznym, czy też uwikłanych w poważne spory aksjologiczne, ale również rozstrzygnięć Trybunału dotykających zwyczajnych kwestii życia codziennego. Przykładowo, w wyroku z 4 czerwca 2024 r. (SK 22/21), w odpowiedzi na skargę konstytucyjną zwykłego obywatela, TK stwierdził, że przepisy kodeksu karnego przewidujące, że w wypadku ponownego popełnienia niektórych przestępstw związanych z prowadzeniem pojazdów w stanie nietrzeźwości, sąd automatycznie musi orzec dożywotni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten, zgodnie z wskazaną wyżej praktyką rządu, nie został opublikowany. W związku z powyższym Sąd Okręgowy w Zamościu, który miał rozpatrzeć apelację od wyroku w sprawie karnej, w którym orzeczono wobec oskarżonego m.in. dożywotni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na podstawie przedmiotowych przepisów, postanowił skorzystać z kompetencji, o której mowa w art. 193 Konstytucji i zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności przedmiotowych przepisów z Konstytucją.
Wyrok TK
Trybunał wydał w tej sprawie wyrok z 23 września 2025 r. (P 3/25), orzekając, że (zgodnie z komunikatem na stronie TK):
art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) rozumiany w ten sposób, że wystąpienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz zaistnienie obowiązku jego stosowania przez wszystkie organy władzy publicznej aktualizuje się dopiero z chwilą dokonania czynności technicznej polegającej na ogłoszeniu tego wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 10, w związku z art. 173, w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przede wszystkim Trybunał podkreślił, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji):
niedopuszczalne jest, aby organ władzy politycznej jakim jest Prezes Rady Ministrów poprzez zaniechanie realizacji swojego konstytucyjnego obowiązku technicznej promulgacji judykatów Trybunału Konstytucyjnego – zatem przez działanie contra legem – doprowadzał do stanu, w którym ostateczne i powszechnie obowiązujące orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być uwzględniane przez organy stosujące prawo. Za niedopuszczalny konstytucyjnie należy uznać sposób wykładni zakwestionowanych przepisów, który umożliwia wydawcy dziennika urzędowego neutralizowanie orzeczeń TK, a zatem osiąganie stanu, w którym podważona zostaje zasada ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK, a także ustrojowa pozycja Trybunału. Kontrolowana interpretacja zaskarżonych przepisów, w sytuacji, w której Prezes Rady Ministrów w sposób trwały i systemowy nie realizuje obowiązku promulgacji orzeczeń TK, prowadzi do zmiany pozycji ustrojowej polskiego sądu konstytucyjnego wyznaczonej m.in. przez art. 10 i art. 173 Konstytucji, z pominięciem procedury zmiany konstytucyjnej, co w praworządnym państwie jest również bezwzględnie niedopuszczalne.
Innymi słowy, próby zakwestionowania orzecznictwa TK poprzez jego niepublikowanie stanowią zamach na pozycję ustrojową tego organu, co z kolei, jak się wydaje, oznacza, że mogą być uznane za wypełniające przesłanki przestępstw, o których mowa w art. 127 i 128 Kodeksu karnego, czyli tzw. zamachu stanu.
Działanie rządu zostało uznane za niekonstytucyjne również w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji:
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
– ponieważ, zapewne w związku z rozbieżną praktyką sadów, z których część stosuje się do nieopublikowanych wyroków TK, a część nie:
[działanie rządu] narusza prawo jednostki do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie.
Trybunał w swoim rozstrzygnięciu odwołał się do wcześniejszej linii orzeczniczej, wyrażonej już w wyroku z 11 maja 2007 r. (K 2/07), gdzie stwierdzono, że:
już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia. Od momentu publicznego ogłoszenia wyroku […] następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To sprawia, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne […] powinny uwzględniać to, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Wszystkie organy działające w państwie mają obowiązek szanowania Konstytucji. Skoro zatem wiadomo, że jakieś normy zostały już uznane za niekonstytucyjne mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nawet w okresie poprzedzającym oficjalną promulgację, wszystkie organy, w których gestii leży stosowanie aktu, z którego pochodzą zdyskwalifikowane konstytucyjnie normy, powinny w granicach, przysługującego im zakresu uznania administracyjnego, luzu decyzyjnego, z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących, działać w taki sposób, aby minimalizować skutki stosowania przepisów, o których już wiadomo, że są niekonstytucyjne. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że dopiero formalna promulgacja wyroku powoduje taki właśnie skutek. Przeciwnie, wszystkie organy stosujące prawo powinny – w granicach swych kompetencji i umiejętności, z uwagi na brzmienie art. 7 i art. 8 Konstytucji – przeciwdziałać utrwalaniu niekonstytucyjnego stanu, nie zaś biernie oczekiwać na ostateczne usunięcie w formalny sposób z obrotu prawnego aktu, którego niekonstytucyjność już stwierdzono.
Linia ta została potem utrwalona w wyrokach z 9 marca 2016 r. (K 47/15) oraz z 11 sierpnia 2016 r. (K 39/16), wydanych w okresie ostrego sporu między rządem Beaty Szydło a ówczesnym składem Trybunału Konstytucyjnego.
W obecnym rozstrzygnięciu Trybunał podkreślił, że te wcześniejsze stanowiska zachowują szczególną aktualność zwłaszcza w kontekście:
gdy brak promulgacji orzeczenia Trybunału w dzienniku urzędowym spowodowany jest całkowicie bezprawną praktyką wydawcy dziennika promulgacyjn[ego], mającą charakter systemowy, i utrwalony.
Z drugiej strony podkreślił, że pozwalanie na to, by rząd swoim zaniechaniem mógł uniemożliwiać uchylenie niekonstytucyjnych norm prawnych, jest szczególnie niedopuszczalne, gdy dotyczy to sfer bezpośrednio dotykających praw i obowiązków zwykłych obywateli, w tym zwłaszcza możliwości stosowania wobec nich represji:
Nadto bierne oczekiwanie przez organy stosujące prawo na formalne usunięcie z obrotu normy uznanej już na niekonstytucyjną […] jest szczególnie niedopuszczalne, gdy stan taki wywołuje negatywne skutki, dolegliwości prawne i faktyczne dla obywateli (innych osób fizycznych) oraz pozostałych podmiotów prawa prywatnego, tj, osób prawnych oraz tzw. ułomnych osób prawnych; oraz gdy dotyczy gałęzi prawa o charakterze represyjnym wobec jednostki, tj. prawa karnego sensu stricto i sensu largo, prawa wykroczeniowego, prawa regulującego odpowiedzialność dyscyplinarną; a także regulacji związanych z nakładaniem na jednostkę ciężarów, w tym podatków i innych danin publicznych występujących m.in. w obszarze ubezpieczeń społecznych.
Trybunał stwierdził również, że:
ogłoszenie wyroku TK we właściwym dzienniku promulgacyjnym ma charakter jedynie czynności technicznej.
Ma ono oczywiście swoje znaczenie i jest przydatne, ale, jak to określił Trybunał, bardziej z przyczyn poznawczych niż stricte prawnych:
Opublikowanie powszechnie obowiązującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego we właściwym dzienniku promulgacyjnym przyczynia się do zapewnienia przejrzystości w obszarze źródeł prawa oraz ułatwia organom publicznym oraz podmiotom prywatnym poznanie obowiązującego prawa. Techniczna czynność publikacji orzeczenia ma zatem istotne znaczenie poznawcze dla organów stanowiących prawo, stosujących je oraz dla adresatów praw i obowiązków kształtowanych przy udziale orzeczeń sądu konstytucyjnego – zwłaszcza orzeczeń stwierdzających hierarchiczną niezgodność prawa. Promulgacja wyroku negatoryjnego przekłada się także na zmianę treści aktu normatywnego, wywołuje bowiem konieczność umieszczenia stosownej adnotacji w nowym tekście jednolitym konkretnego aktu normatywnego.
Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji:
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Oznacza to, że ani rząd, ani żaden inny organ, nie może uchylić, podważyć, uznać za nieistniejący, odroczyć, ani w jakikolwiek inny sposób zmodyfikować wyroku TK, co zostało zresztą już wcześniej stwierdzone w postanowieniu TK z 15 lipca 2025 r., (SK 34/24):
W obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym wyrok Trybunału nie może zostać zmieniony, podważony czy uznany jako nieistniejący (sententia non existens) przez jakikolwiek organ władzy publicznej.
Prezes Rady Ministrów jest w tym względzie jedynie wykonawcą polecenia Prezesa TK, gdyż, zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym:
Ogłoszenie orzeczeń zarządza Prezes Trybunału.
Tym samym Trybunał podkreślił, że:
rola Prezesa Rady Ministrów będącego wydawcą zarówno Dziennika Ustaw jak i Monitora Polskiego sprowadza się do wykonania zarządzenia Prezesa TK, przez techniczne ogłoszenie, czyli umieszczenie przekazanego z Trybunału orzeczenia w dzienniku urzędowym, który prowadzony jest obecnie w postaci elektronicznej […]. Prezes Rady Ministrów nie ma legitymacji kompetencyjnej do tego aby ocenić ze skutkiem prawnym, czy orzeczenie może zostać poddane promulgacji. Nie może także dokonywać oceny orzeczenia, tak w aspekcie formalnym (kwestie dopuszczalności wydania orzeczenia) jak i w aspekcie merytorycznej analizy poprawności poglądu prawnego wyrażonego przez Trybunał. De lege lata wydawca dziennika promulgacyjnego nie ma także prawa ingerowania w treść przekazanego mu do ogłoszenia orzeczenia, w tym do umieszczania jakichkolwiek not, wstępów, dopisków, czy komentarzy. Tylko skład TK wyznaczony do rozpoznania konkretnej sprawy może decydować o treści orzeczenia. Po podpisaniu orzeczenia przez ostatniego z sędziów tworzących skład, nie może ono zostać zmienione nawet przez sam Trybunał, z wyjątkiem dopuszczalności tzw. rektyfikacji orzeczeń i uzasadnień, […] polegającej na sprostowaniu niedoskonałości, błędów pisarskich lub rachunkowych albo innych oczywistych omyłek.
Podsumowując, skutki orzeczenia zostały określone przez sam Trybunał w ten sposób:
Tym samym wyrok wydany przez Trybunał i ogłoszony na sali rozpraw, nawet jeśli nie został formalnie promulgowany w Dzienniku Ustaw wywołuje skutki prawne i musi być bezwzględnie stosowany przez organy publiczne.
W odniesieniu do sprawy, na kanwie której zadane zostało pytanie prawne, inicjujące postępowanie przed TK, oznacza to, że:
W sprawie w związku, z którą zadano pytanie prawne, niniejszy wyrok skutkuje obowiązkiem uwzględnienia przez pytający sąd w toku rozpoznania apelacji art. 42 § 3 k.k. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem o sygn. SK 22/21, tj. z pominięciem zakresu tego przepisu, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny.
To samo rozumowanie powinno być na przyszłość stosowane do spraw, w których wystąpi analogiczny stan prawny:
W innych sprawach niniejszy wyrok wywołuje analogiczne skutki, tj. nakazuje organom stosującym prawo uwzględniać we właściwych postępowaniach wyroki TK, które po 6 marca 2024 r. na podstawie bezprawnej praktyki Prezesa Rady Ministrów nie zostały ogłoszone we właściwych dziennikach promulgacyjnych.
Do wyroku odniósł się szereg autorytetów prawniczych. Pozytywnie wypowiedział się o nim między innymi Profesor Ryszard Piotrowski z Uniwersytetu Warszawskiego, który stwierdził, że:
Należy zaniechać praktykowania schizofrenii konstytucyjnej. Konstytucja jest jedna, należy zaprzestać praktyki niezgodnej z Konstytucją, polegającej m.in. na tym, że wyroki nie są publikowane. W przeciwnym razie będziemy mieli do czynienia z naruszeniem zasady ciągłości działania władzy publicznej, a tym samym stałym naruszaniem zasady demokratycznego państwa prawnego. Wyroki – powtarzam – te, które zostały wydane, obowiązują, a ich ignorowanie jest naruszaniem praw obywatelskich.
Skutki wyroku
Oczywiście nie należy mieć złudzeń, że wyrok zmieni praktykę rządu i podległych mu organów. Praktykę, która, jak wskazano wyżej, dotyka bezpośrednio zwykłych obywateli, co nie jest jedynie abstrakcyjną obserwacją Trybunału czy też Rzecznika Praw Obywatelskich. Przykładowo, pewien przedsiębiorca doprowadził w drodze skargi konstytucyjnej do uchylenia przepisów nakładających na jego firmę obowiązek opłaty koncesyjnej, mimo iż nie prowadziła ona już działalności objętej koncesją. Ponieważ jednak wyrok TK w tej sprawie (SK 55/22) nie został opublikowany, to przedsiębiorca nie może wznowić postępowania w celu uchylenia nałożonej opłaty.
Do problemu tego wyrok TK z 23 września nie odnosi się wprost, gdyż jego tezy dotyczą przede wszystkim wciąż trwających postępowań (w ramach których sądy i inne organy nie powinny stosować niekonstytucyjnych rozwiązań), a nie do postępowań już prawomocnie zakończonych, których wznowienie ze względu na uchylenie przez TK normy, na której opierało się rozstrzygnięcie, jest możliwe od momentu wejścia w życie wyroku, które następuje, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, co do zasady z dniem ogłoszenia wyroku (rozumianego, jak się zdaje, przez Konstytucję jako dzień publikacji).
Być może w świetle wyroku z 23 września również odpowiednie przepisy procedury cywilnej, administracyjnej i karnej, wymagające wejścia w życie wyroku TK do możliwości wznowienia postępowania, również powinny zostać uznane za niekonstytucyjne. Póki co jednak nikt ich nie zaskarżył w tym zakresie ani w ramach skargi konstytucyjnej, ani wniosku o kontrolę abstrakcyjną, ani w ramach pytania prawnego. Póki więc to nie nastąpi, nie dziwi, że zainteresowane podmioty korzystają również z innych środków.
Przywołany wyżej przedsiębiorca postanowił zaskarżyć zaniechanie Prezesa Rady Ministrów w ramach… procedury cywilnej.
Pełnomocnik tego przedsiębiorcy początkowo próbował rozwiązać problem na drodze pozasądowej, wzywającKancelarię Prezesa Rady Ministrów do wykonania ciążącego na niej obowiązku publikacji wyroku TK w Dzienniku Ustaw.Gdy ta nie zastosowała się do wezwania, skierowano do niej pozew cywilny, którego podstawę prawną stanowił przede wszystkim art. 64 Kodeksu Cywilnego:
Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie.
Innymi słowy pozew ma na celu to, by albo Prezes Rady Ministrów opublikował wyrok, albo też sąd wydał orzeczenie, które w skutkach będzie równoważne z opublikowaniem wyroku.
Pewne wątpliwości budzi to, czy opisana wyżej procedura może znaleźć zastosowanie w tej sytuacji, w tym zwłaszcza to, czy spór może być uznany za sprawę cywilną. Być może lepszym rozwiązaniem byłby na przykład pozew o odszkodowanie w trybie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego:
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Rozważyć można również wniesienie skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów do sądu administracyjnego.
Działanie Prezesa Rady Ministrów może również stanowić podstawę do odpowiedzialności karnej, na pewno z tytułu art. 231 kodeksu karnego (niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego na szkodę interesu publicznego lub prywatnego), a być może również, jak wskazano wyżej, art. 128 (usunięcie przemocą konstytucyjnego organu RP) czy wręcz art. 127 (zmiana przemocą konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej). Niestety, w warunkach bezprawnego podporządkowania sobie Prokuratury Krajowej przez rząd szanse na pociągnięcie Prezesa Rady Ministrów do odpowiedzialności z powyższych tytułów są niewielkie.
Niezależnie jednak od tego, należy mieć cały czas na uwadze, że, zwłaszcza w świetle niedawnego wyroku TK – działania szefa rządu należy jednoznacznie uznać za sprzeczne z prawem i godzące zwłaszcza w sytuację zwykłych obywateli, którym znacznie utrudniają one możliwość dochodzenia ich konstytucyjnych wolności.
