Niniejszy wpis zawiera fragment raportu „Rok dewastacji państwa prawa”, opublikowanego przez Instytut Ordo Iuris 13 grudnia 2024 r. Z całością raportu można zapoznać się pod adresem https://ordoiuris.pl/wolnosci-obywatelskie/rok-dewastacji-panstwa-prawa-raport-ordo-iuris
Główne tezy:
- Złożenie przez Prezesa Rady Ministrów podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta RP (kontrasygnata) jest czynnością, której skutków nie da się uchylić.
- Bezpośrednim celem złożenia skargi na kontrasygnatę było wykreowanie pozornie legalnego uzasadnienia dla politycznych działań Donalda Tuska.
- Pośrednim skutkiem miało być stworzenie wybiegu prawnego pozwalającego na obejście prawa i w efekcie umożliwienie każdorazowemu premierowi uchylenie własnej odpowiedzialności.
- Rzekome uchylenie kontrasygnaty stanowiło przykład naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów przepisów konstytucyjnych.
1. Uwagi wprowadzające
Spośród licznych działań rządu Donalda Tuska budzących prawne wątpliwości, szczególne kontrowersje wzbudziła kwestia dopuszczalności uchylenia kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów udzielanej pod aktami Prezydenta RP. Problem ten pojawił się w związku z postanowieniem Prezydenta RP z dnia 17 sierpnia 2024 r. nr 1131.18.2024 w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego. Zostało ono opublikowane w Monitorze Polskim wraz z adnotacją o podpisach Prezydenta i Premiera[1]. Prezydent Andrzej Duda powołał w nim na przewodniczącego zgromadzenia Izby Cywilnej SN nieuznawanego przez część sędziów tej Izby Krzysztofa Wesołowskiego, a Donald Tusk akt ten kontrasygnował, co spotkało się z krytyką części środowiska prawniczego, a także lewicowo-liberalnych mediów. Premier początkowo nie zabierał publicznie głosu w tej sprawie, a następnie stwierdził, że złożył swój podpis pod wpływem błędu, którym został obarczony urzędnik KPRM „nie dostrzegający polityczności” postanowienia Prezydenta. Wtedy jeszcze Donald Tusk przyznał, że podpisu nie da się „cofnąć” czy też „uchylić”[2].
Sytuacja zmieniła się, gdy sędziowie Izby Cywilnej SN – Dariusz Zawistowski i Karol Weitz – postanowili podważyć postanowienie Prezydenta. W tym celu złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie skargi. Jedna z nich dotyczyła samego postanowienia, druga natomiast wyłącznie kontrasygnaty[3]. Ostatecznie, na jednym z portali społecznościowych Premier Donald Tusk stwierdził, że „podjął decyzję o uchyleniu kontrasygnaty” jakiej udzielił pod postanowieniem Prezydenta Andrzeja Dudy w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego[4]. Miało odbyć się w ramach tzw. autokontroli. Jak utrzymywał Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar, Premier podjął „decyzję o uchyleniu kontrasygnaty” w trybie „bodajże artykułu 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”[5]. Przepis ten stanowi m.in., że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
2. Problem dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na akt urzędowy Prezydenta RP
Pierwszym zagadnieniem problemowym jest kwestia dopuszczalności złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na postanowienie Prezydenta RP w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego. Postanowienie takie, jak już wspomniano, jest „aktem urzędowym”. Podstawą do jego wydania są przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Sądzie Najwyższym. W polskim modelu ustrojowym prezydentowi przysługują relatywnie szerokie kompetencje. Obejmują one m.in. prawo do wydawania aktów urzędowych, o czym stanowi art. 144 ust. 1 Konstytucji RP. Z punktu widzenia ustrojowego akty te podzielić można na dwie grupy – prerogatywy Prezydenta oraz akty urzędowe kontrasygnowane. O ile prerogatywy Prezydenta są ściśle określone (trzydzieści takich prerogatyw wymienia art. 144 ust. 3 Konstytucji RP), o tyle kontrasygnaty wymagają wszelkie akty urzędowe Prezydenta niezaliczone przez ustrojodawcę do kategorii prerogatyw[6].
Do tej drugiej kategorii aktów urzędowych należy postanowienie Prezydenta RP w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów poszczególnych izb Sądu Najwyższego. Kompetencja ta wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym. Jakkolwiek ustawa ta nie wspomina o uprawnieniach premiera, to z regulacji konstytucyjnych wynika, że postanowienie takie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Artykuł 144 ust. 2 Konstytucji RP stanowi bowiem,
że „[a]kty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem”.
W literaturze prawniczej przyjmuje się zatem, że kontrasygnata w polskim modelu ustrojowym obejmuje trzy elementy – [1] podlegają jej akty urzędowe Prezydenta, [2] dokonać jej może wyłącznie Prezes Rady Ministrów (a nie przykładowo poszczególni ministrowie), [3] przez złożenie podpisu Prezes Rady Ministrów przyjmuje na siebie odpowiedzialność przed Sejmem, tj. odpowiedzialność polityczną[7]. Dzięki kontrasygnacie akt urzędowy Prezydenta RP staje się zatem ważny, co otwiera drogę do jego zamieszczenia w stosownym publikatorze[8].
Natomiast sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przesądza o tym art. 1 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Warto też przypomnieć bardziej ogólną regulację konstytucyjną w tej materii: „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej” (art. 184 Konstytucji RP).
Prezydent nie jest wprawdzie ani częścią administracji rządowej, ani też organem samorządu terytorialnego, ale przyjmuje się, że może podejmować działania mieszczące się w pojęciu administracji publicznej. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 4/98 wskazano przykładowo, że „Prezydent, nie będący organem administracji publicznej, może wykonywać w określonym zakresie administrację publiczną”. Jednocześnie w tej samej uchwale NSA stwierdził, że choćby wydając akt nadania obywatelstwa polskiego, Prezydent nie wykonuje administracji publicznej, ponieważ działa „jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa”. Na tej samej zasadzie Wojewódzkie Sądy Administracyjne odrzucają skargi na działanie Prezydenta w sprawach o zrzeczenie się obywatelstwa polskiego[9].
Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w 2012 r. odnośnie do przypadku powoływania sędziów, jako prerogatywy prezydenckiej: „Powoływanie sędziów przez Prezydenta nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących kompetencję kreacyjną niebędącą stosunkiem administracyjnoprawnym. Prezydent jest organem władzy wykonawczej, lecz nie może być w tej materii uznany za organ administracji publicznej. Uprawnienia nominacyjne głowy państwa dowodzą szczególnych relacji między Prezydentem i władzą sądowniczą nie mieszczących się w ramach wykonywania administracji. Przyjęcie, że Prezydent, kształtując skład osobowy władzy sądowniczej, działa, jako organ administracji publicznej, ewidentnie naruszyłoby zasadę podziału i równowagi władz oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego”[10].
W uzasadnieniu tego postanowienia znalazło się jedno jeszcze istotne spostrzeżenie. Odnośnie do powoływania sędziów sądów powszechnych NSA zauważył, że „[n]ie można mieć wątpliwości, co do tego, że przedmiotowy stosunek prawny poddany jest regulacjom prawa ustrojowego. Trudno zatem jednoznacznie zakwalifikować materię powoływania sędziów do materialnego prawa administracyjnego”[11]. Wprawdzie powołanie sędziego to nie to samo co powierzenie już urzędującemu sędziemu przewodnictwa w zgromadzeniu sędziów jednej z izb SN, jednak obydwie decyzje z pewnością stanowią materię poddaną regulacjom prawa ustrojowego, a nie materialnego prawa administracyjnego.
To, czy dana sprawa przynależy do materii prawa administracyjnego pozwalają zweryfikować również zasady proceduralne, jakim została ona poddana przez prawodawcę. Taki sposób badania własnych kompetencji potwierdza praktyka sądów administracyjnych[12]. W przypadku wskazania sędziego, który ma przewodniczyć zgromadzeniu Izby Cywilnej SN stosuje się przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, a zatem typowe przepisy ustrojowe. Podkreślić też należy, że żaden przepis ustawy o Sądzie Najwyższym nie daje podstaw, by stosować regulacje z zakresu procedury administracyjnej w sprawach związanych choćby z wyborami I Prezesa SN oraz Prezesów poszczególnych Izb.
Są to poważne argumenty na rzecz tezy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na Prezydenta RP z dnia 17 sierpnia 2024 r. nr 1131.18.2024 w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego powinna była zostać odrzucona z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
3. Problem dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na samą kontrasygnatę aktu urzędowego Prezydenta RP oraz jej ewentualna „autokontrola” ze strony Prezesa Rady Ministrów
O ile próby podważania aktów urzędowych Prezydenta RP przed sądami administracyjnymi zdarzają się dość często, o tyle próba zaskarżenia samej kontrasygnaty, niejako w oderwaniu od aktu kontrasygnowanego, jest działaniem bezprecedensowym. Zabieg ten uznać należy za motywowany politycznie, ponieważ chodziło w nim wyłącznie o to, by skarga składana była za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów, a nie Prezydenta RP.
Skarga, której przedmiotem jest jedynie kontrasygnata jest w sposób oczywisty niedopuszczalna. Wynika to z charakteru kontrasygnaty jako instytucji konstytucyjnej. Brak kontrasygnaty wpływa na to, że akt urzędowy nie wywiera skutków prawnych[13]. Nie ma ona jednak samodzielnego bytu, a jej prawna doniosłość nie może być analizowana w oderwaniu od kontrasygnowanego aktu urzędowego. W istocie zatem skarga dotycząca samej kontrasygnaty stanowi próbę obejścia prawa. Dokładnie w tej samej logice należałoby rozpatrywać sytuację, w której kolejna skarga do WSA dotyczyłaby decyzji o publikacji postanowienia Prezydenta RP w Monitorze Polskim – jest to czynność, która wywołuje skutek prawny, ale nie może być on rozpatrywany w oderwaniu od samego aktu.
Jak wskazano, skarga na samą kontrasygnatę złożona została wyłącznie dla osiągniecia celu politycznego. Chodziło o to, by skarga wpłynęła nie do Kancelarii Prezydenta RP, a do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wskazuje na to cytowana już wypowiedź Ministra Sprawiedliwości Adama Bodnara, według którego Premier podjął „decyzję o uchyleniu kontrasygnaty” w trybie „bodajże artykułu 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”[14]. Przepis ten stanowi m.in., że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Nie jest to jednak możliwe w przypadku kontrasygnaty, ta bowiem jest instytucją konstytucyjną o charakterze ustrojowym, a nie wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej. Kontrasygnata – owszem – skutkuje wejściem aktu urzędowego w życie, a także prowadzi do przyjęcia przez Prezesa Rady Ministrów odpowiedzialności politycznej przed Sejmem. Jednak postanowienie w sprawie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej SN dalej pozostaje aktem urzędowym Prezydenta RP, a zatem nawet gdyby przyjąć kompetencję sądu administracyjnego do badania legalności tego aktu i legitymację sędziów do jego wniesienia, ewentualną stroną postępowania sądowoadministracyjnego będzie głowa państwa, a nie Premier. Ewentualna autokontrola byłaby zatem dokonywana przez Andrzeja Dudę. I to nie jest jednak dopuszczalne, bowiem przedmiotowe postanowienie nie mieści się w ramach wykonywania administracji publicznej.
Rzekome uchylenie kontrasygnaty byłoby też swoistym sposobem uchylenia się Prezesa Rady Ministrów od odpowiedzialności politycznej za współpodpisywane akty urzędowe. Dopuszczenie do sytuacji, w której Premier uchyla kontrasygnatę stworzyłoby niebezpieczny precedens. Wystarczy bowiem, że znajdą się osoby gotowe wystąpić ze skargą na kontrasygnowany akt urzędowy, by uwolnić Premiera od odpowiedzialności, gdyby akt taki budził wątpliwości konstytucyjne. Z jednej strony jest to wygodny instrument nie tylko dla Donalda Tuska, ale i wszystkich jego następców, z drugiej natomiast – niebezpieczeństwo dla ustrojowych fundamentów polskiego systemu politycznego i cios w zasady praworządności.
4. Podsumowanie
Doraźnym celem skargi na kontrasygnatę było wykreowanie pozornie legalnego uzasadnienia dla politycznych działań Donalda Tuska związanych z wycofaniem się z decyzji, która wzbudziła oburzenie w środowiskach będących intelektualnym zapleczem Koalicji Obywatelskiej. Dalekosiężne skutki takich działań są jednak o wiele poważniejsze niż tylko uniemożliwienie wyznaczenia przewodniczącego zgromadzenia sędziów w jednej z izb Sądu Najwyższego. Chodzi w nich o stworzenie wybiegu prawnego pozwalającego na obejście prawa poprzez powołanie się na zupełnie nieadekwatny przepis umożliwiający każdorazowemu premierowi uchylenie własnej odpowiedzialność, którą przyjmuje Prezes Rady Ministrów kontrasygnując akty urzędowe Prezydenta RP z mocy art. 144 ust. 2 Konstytucji RP. W istocie zatem ustawa zmieniałaby rygor odpowiedzialności politycznej regulowany konstytucyjnie, co stanowi odwrócenie hierarchii źródeł prawa i logiki ustrojowej przyjętej w ustawie zasadniczej z 1997 r.
Złożenie przez Prezesa Rady Ministrów podpisu pod aktem urzędowym Prezydenta RP jest czynnością, której skutków nie da się uchylić w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, ponieważ samo postanowienie jest aktem ustrojowym niepodlegającym kontroli ze strony sądów administracyjnych. Gdyby możliwość uchylenia kontrasygnaty istniała, wówczas byłaby regulowana odpowiednimi przepisami. Co więcej, czynność ustrojowo-polityczna jaką jest kontrasygnowanie aktu przez Premiera nie może być kwalifikowana ani jako quasi-decyzja administracyjna, ani też jako swoiste oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Stąd też nonsensem było powoływanie się na regulacje Kodeksu cywilnego dotyczące błędu czy innych wad oświadczenia woli. Kontrasygnata jest aktem ustrojowym o charakterze politycznym – podobnie jak choćby złożenie przez Prezydenta RP podpisu pod ustawą. Rzekome uchylenie kontrasygnaty stanowiło zatem przykład naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów przepisów konstytucyjnych.
Bartosz Zalewski
[1] Monitor Polski. Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej z 27 sierpnia 2024 r., poz. 799.
[2] B. Zalewski, „Uchylenie” kontrasygnaty – precedens, który umożliwi ucieczkę od odpowiedzialności? – https://ordoiuris.pl/wolnosci-obywatelskie/uchylenie-kontrasygnaty-precedens-ktory-umozliwi-ucieczke-od (dostęp: 29 listopada 2024 r.).
[3] D. Sitnicka, M. Jałoszewski, Donald Tusk uchylił kontrasygnatę w sprawie neosędziego – https://oko.press/donald-tusk-uchylil-kontrasygnate-w-sprawie-neosedziego (dostęp: 1 grudnia 2024 r.).
[4] Tusk: podjąłem decyzję o uchyleniu kontrasygnaty, TVN24 – https://tvn24.pl/polska/tusk-podjalem-decyzje-o-uchyleniu-kontrasygnaty-st8078430 (dostęp: 1 grudnia 2024 r.).
[5] Bodnar wskazuje na „jedyny moment”, kiedy premier mógł uchylić kontrasygnatę – https://tvn24.pl/polska/donald-tusk-podjalem-decyzje-o-uchyleniu-kontrasygnaty-adam-bodnar-minister-sprawiedliwosci-i-prokurator-generalny-komentuje-st8078933 (dostęp: 1 grudnia 2024 r.).
[6] Por. K. Kozłowski, komentarz do art. 144, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, t. II, Komentarz do art. 87-243, [red.] M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, nb. 20.
[7] R. Mojak, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, [red.] W. Skrzydło, Lublin 2008, s. 312. Por. również: A. Frankiewicz, Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2-3 (2010), s. 179.
[8] Zob. K. Kozłowski, op. cit., nb. 12.
[9] Zob. przykładowo: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1274/17.
[10] Postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. I OSK 1876/12.
[11] Ibidem.
[12] Zob. przykładowo: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. VI SA/Wa 2287/18.
[13] Zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. II GOK 13/18.
[14] Bodnar wskazuje na „jedyny moment”, kiedy premier mógł uchylić kontrasygnatę – https://tvn24.pl/polska/donald-tusk-podjalem-decyzje-o-uchyleniu-kontrasygnaty-adam-bodnar-minister-sprawiedliwosci-i-prokurator-generalny-komentuje-st8078933 (dostęp: 1 grudnia 2024 r.).
Źródło ilustracji: Adobe Stock.
