8 lipca 2024 roku Prezes Rady Ministrów Donald Tusk podpisał z Prezydentem Ukrainy Wołodymyrem Zełenskim Porozumienie o współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa. Tekst porozumienia został opublikowany na witrynie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Co jednak istotnie, nie zostało ono opublikowane w żadnym oficjalnym dzienniku urzędowym (Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim).
Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej do tego, by umowa międzynarodowa (ustawa o umowach międzynarodowych definiuje „umowę międzynarodową” jako: porozumienie między Rzecząpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa była wiążąca prawnie) była aktem prawa powszechnie obowiązującego wymagana jest jej ratyfikacja. Ratyfikacji dokonuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – w sprawach mniejszej wagi w oparciu o przedłożenie umowy przez Radę Ministrów po uprzednim zawiadomieniu Sejmu (art. 89 ust. 2). Konstytucja przesądza jednak, że w wypadku niektórych spraw, ze względu na ich doniosłość, ratyfikacja wymaga uzyskania uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 ust. 1 Konstytucji). Dotyczy to w szczególności umów w zakresie układów wojskowych lub przewidujących znaczne obciążenia państwa pod względem finansowym.
W debacie publicznej były podnoszone głosy, w myśl których przedmiotowe porozumienie mieści się w tych kategoriach. Istotnie, w tekście porozumienia strona Polska zadeklarowała między innymi, że Polska dostarczy kolejne pakiety pomocy wojskowej znacznej wartości oraz Polska będzie kontynuować pomoc wojskową dla Ukrainy tak długo, jak to będzie konieczne (s. 5 Porozumienia). Wobec powyższego rezygnacja nie tylko z uzyskania ustawowej zgody Sejmu na ratyfikację porozumienia, ale nawet rezygnacja w ogóle z jego ratyfikacji, w tym niepoinformowanie Sejmu o zamiarze jej zawarcia, może budzić poważne wątpliwości co do praworządności działań Prezesa Rady Ministrów.
Nawet jednak jeśli przyjąć, że intencją Prezesa Rady Ministrów nie było zawarcie umowy, która stałaby się źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to również procedura obowiązująca w takim wypadku nie została dochowana. Zgodnie bowiem z ustawą o umowach międzynarodowych w takiej sytuacji konieczne jest zatwierdzenie umowy przez Radę Ministrów w formie uchwały (art. 12 ust. 1 i 3 i art. 15 ust. 1). Tak zatwierdzona umowa powinna zostać następnie niezwłocznie ogłoszona w Monitorze Polskim (art. 18 ust. 3 ustawy). Powyższe obowiązki nie zostały jednak dopełnione.
Dla porównania można wskazać, że Umowa ogólna między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy w sprawie wzajemnej współpracy w dziedzinie obronności, sporządzona w Warszawie dnia 2 grudnia 2016 r., utrzymana w nieco podobnym duchu co porozumienie (acz, co istotne, nie zawierająca jednostronnych zobowiązań strony polskiej analogicznych do przywołanych wyżej) została ostatecznie opublikowana w Monitorze Polskim (rok 2019 , poz. 50), acz z ponad dwuletnim opóźnieniem.
Warto również podkreślić, że pomimo powyższych naruszeń procedury zawierania umów międzynarodowych, przewidzianej w prawie polskim, umowa i tak jest ważna i wiążąca w świetle prawa międzynarodowego. Zgodnie bowiem z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu. Postanowienia końcowe porozumienia przewidują natomiast, że będzie ono ważne przez dziesięć lat i staje się skuteczne niezwłocznie po jego podpisaniu (s. 23 porozumienia). Tym samym niewywiązywanie się przez Rzeczpospolitą Polską w okresie obecnej dekady z obowiązków przewidzianych w porozumieniu będzie podstawą do poniesienia przez Polskę odpowiedzialności międzynarodowej.
Podsumowując – nawet jeśli zgodzić się ze stanowiskiem rządu, w myśl którego porozumienie, ze względu na swój ogólny i polityczny charakter, nie podlegało obowiązkowi ratyfikacji, to i tak zostało ono przyjęte w sposób sprzeczny z obowiązującą procedurą. Sytuacja zaś, w myśl której Polska przyjęła na siebie wiążące zobowiązania międzynarodowe, na podstawie aktu, który nie został w prawidłowy sposób przyjęty do polskiego porządku prawnego, słusznie zasługuje na krytykę z punktu widzenia szacunku do zasad praworządności. Z kolei pozbawienie Sejmu możliwości nie tylko udzielenia lub nie zgody na ratyfikację umowy, ale nawet niepoinformowanie go o zamiarze przyjęcia umowy, musi również zostać ocenione negatywnie, jeśli chodzi o wpływ na kulturę polityczną oraz swobodę debaty demokratycznej w Polsce.
Źródło ilustracji: Adobe Stock.