Dyskusja o ustroju Polski
Najpierw wybór dr. Karola Nawrockiego na stanowisko Prezydenta RP, a następnie stwierdzenie przez Sąd Najwyższy ważności tego wyboru, skłania nas do podjęcia dyskusji na temat kierunków rozwoju polskiego ustroju i ewentualnej jego zmiany. To słuszne i potrzebne działanie, bo warto przygotowywać się do szerszej i być może bardziej sformalizowanej debaty na ten temat, tym bardziej, że sytuacja w Polsce jest dynamiczna, a naród jest zainteresowany stabilnością i sprawnością systemu politycznego.
Wielu obserwatorów polskiego życia politycznego bardzo krytycznie ocenia obowiązującą w Polsce konstytucję z 1997 r. i zapewne wiele z tych ocen jest bardzo trafnych. Jednak, wbrew pozorom, znalezienie odpowiednich rozwiązań prawnych, którymi można byłoby je zastąpić nie jest takie łatwe. I nie tylko mam na myśli znalezienie odpowiedniej większości gotowej do ich przyjęcia. To, co teoretycznie wydaje się korzystne, bo oparte o zagraniczne doświadczenia, nawet wieloletnie, bywa swego rodzaju ułudą. Nie chodzi o to by je a priori odrzucać, ale by dostrzegać złożoność zagadnień ustrojowych i ich adekwatność w kontekście konkretnego państwa. Problem ten przedstawił bardzo interesująco Maurice Duverger, wybitny francuski znawca systemów politycznych w swojej książce „Echec au roi” charakteryzując systemy prezydenckie w Europie XX wieku i krytycznie odnosząc się do prób recepcji tego ustroju. Nie tylko my w Polsce szukamy bowiem wzorców, które by nam pomogły stworzyć system „doskonały”. Jednak czasem mam wrażenie, że zapominamy, że system zawsze tworzą ludzie i narody a wzorce mogą nam jedynie pomóc. Także w przekonaniu, że jego wdrożenie byłoby bardzo trudnym procesem, a koniec nie musiałbyh być uwieńczony sukcesem.
Amerykańskie wzorce
Niniejszy tekst jest więc pierwszy, być może w serii kilku, które chciałabym poświęcić reformie polskiego ustroju. Na początek weźmiemy pod uwagę koncepcję wprowadzenia rządów prezydenckich w Polsce. Wprawdzie ten model rządów nie jest artykułowany w sposób całkowicie jednoznaczny, jako najlepszy dla Polski, ale wielu autorów sprzyja mu uznając, że jego pozytywy są na tyle oczywiste, że warto co najmniej rozważać taki pomysł. Stany Zjednoczone nie od dzisiaj cieszą się w Polsce szczególnym zainteresowaniem, a amerykański model rządów uznawany jest za pewnego rodzaju wzorzec doskonałości. Jego najbardziej charakterystyczną cechą jest powołanie prezydenta przez naród. Jednak formalnie prezydenta powołuje specjalne kolegium pochodzące z wyborów powszechnych. Naród decyduje więc o wyborze prezydenta kształtując większość w kolegium bądź to „republikańską” bądź też „demokratyczną”. Prezydent kumuluje pełnię władzy wykonawczej, czyli stanowi ją jednoosobowo i nie ponosi przed Kongresem odpowiedzialności politycznej. Prezydent powołuje sekretarzy stanu, którzy realizują jego politykę i są przed nim politycznie odpowiedzialni za działania, które podejmują. A więc nie ponoszą politycznej odpowiedzialności przed Kongresem. Nie istnieje więc rząd w takim rozumieniu, jakie nadaje mu się na przykład w Polsce. Kongres składający się z Izby Reprezentantów i Senatu jest głównym organem władzy ustawodawczej.
Zaczęłabym od stwierdzenia, że te dwie cechy, które wskazałam wyżej nie wyczerpują katalogu właściwości ustroju, który w każdym państwie jest pożądany. A więc nie tylko chodzi o skuteczność systemu rządów. Trzeba wskazać jeszcze przynajmniej jedną, a mianowicie ugruntowanie określonych koncepcji konstytucyjnych, które pozwalają na ukształtowanie podmiotowości politycznej obywateli i ich zdolność do efektywnej ochrony interesów. Nie chodzi mi jednak o instytucje demokracji bezpośredniej, a w każdym razie nie zamierzam rozpatrywać ich skuteczności w powiązaniu z prezydenturą. Wprawdzie można wskazać historyczny przykład wykorzystania referendum przez gen. Charles’a de Gaulle’a, ale przecież nikt nie sklasyfikuje nawet ówczesnego systemu francuskiego jako prezydenckiego. Powszechnie uznawany jest jako tzw. półprezydencki, co najkrócej rzecz ujmując, oznacza, że tylko w pewnym, ograniczonym zakresie przejmuje on (bo aktualnie również te rozwiązania obowiązują) koncepcję rządów prezydenckich. Jest swoistym połączeniem cech systemu prezydenckiego i parlamentarnego. Prezydent pochodzi z wyborów powszechnych i nie ponosi politycznej odpowiedzialności przed Zgromadzeniem Republiki. Odrębnie powoływany jest rząd odpowiedzialny politycznie przed parlamentem. Na czele rządu stoi premier. W przypadku, gdy prezydent i premier reprezentują inne partie polityczne ukształtowała się w praktyce politycznej tzw. koabitacja. Najogólniej rzecz ujmując i upraszczając, polega ona na swoistym podziale zaangażowania politycznego prezydenta w sprawach międzynarodowych i bezpieczeństwa, a rządu w polityce wewnętrznej. Nie miejsce tu na analizę doświadczeń francuskich, ale w przypadku szeroko zakrojonych rozważań byłyby one na pewno niezbędne. W każdym razie odnieść chciałabym się do czystego systemu prezydenckiego nie zaś do jego różnych odmian ukształtowanych w XX wieku tak w Europie, jak i na innych kontynentach.
Na początku warto stwierdzić, że, jak to określiłam, czysty system prezydencki został skutecznie powołany tylko w jego kolebce, to znaczy w Stanach Zjednoczonych Ameryki. I stał się, podobnie, jak sukces gospodarczy tego państwa, równie niedościgniony. Przyczyn jest na pewno kilka, ale zwróciłabym szczególną uwagę na pewne historyczne uwarunkowania, które mają niepowtarzalny charakter. W moim przekonaniu zasadnicze znaczenie mają czynniki dotyczące okresu powstania tego państwa. Można byłoby stwierdzić nieco złośliwie, że USA nie mają historii przedkonstytucyjnej, a więc swoistego „bagażu”, który byłby z jednej strony źródłem kształtującej się przez stulecia tożsamości ustrojowej, a z drugiej pewnego rodzaju przeszkodą do jej kontynuowania czy do skutecznej zmiany. To, wbrew pozorom, kwestia, której nie można pomijać, jeśli chce się budować nowy system rządów. Zwłaszcza jeśli ma się w planach powołanie systemu całkowicie odmiennego od dotychczasowego, a tak właśnie byłoby w przypadku Polski i koncepcji wprowadzenia rządów prezydenckich.
Ustrój w świetle tożsamości narodowej
A zatem odwołuję się w ten sposób do tożsamości narodowej, która ma istotne znaczenie dla wyboru modelu rządów i, jak sądzę, jeśli nie bierze się tego pod uwagę, to reformy mogą nie przynieść oczekiwanych rezultatów. Nie mieszczą się bowiem w doświadczeniu politycznym i ustrojowym, które składają się na tożsamość. Inaczej mówiąc, są narzuconym odwzorowaniem pewnych koncepcji ustrojowych, które nie mają ugruntowania ani tożsamości narodowej. Nie zostały przeniesione do pamięci zbiorowej i nie utrwaliły się jako wzorce wartości i zachowań politycznych oraz wzorce modelu rządów. Na tych wzorcach budowane były i są oczekiwania i wyobrażenia o sposobie rządzenia w Polsce. Przez stulecia, poczynając od I RP a kończąc na doświadczeniach Polski Ludowej i III RP kształtowały się wyobrażenia o dobrym rządzie. Szczególne znaczenie w ukształtowaniu tożsamości zbiorowej odgrywa bowiem pamięć historyczna. Dlatego trafne są słowa Leszka Kołakowskiego, że „[…] żaden naród nie może trwać nie będąc świadomy, iż jego obecna egzystencja jest przedłużeniem istnienia w przeszłości, i że im dalej w przeszłość sięgają te rzeczywiste bądź urojone wspomnienia, tym mocniej ugruntowana jest jego tożsamość narodowa”. W polskiej pamięci narodowej utrwalone są więc również doświadczenia ustrojowe. Podobnie też dzieje się w innych krajach europejskich.
W naszej pamięci historycznej odnajdziemy trzy podstawowe cechy ustroju uznawane za najważniejsze. Są to: ochrona wolności i niepodległości, uznanie Rzeczypospolitej za dobro wspólne i rządy prawa. Z punktu widzenia koncepcji rządów prezydenckich szczególne znaczenie ma wolność, zarówno w ogólnym ujęciu tej wartości (a więc wolność jako wartość chroniona przez naród w państwie, które tworzy), jak też pojmowana indywidualnie i jako taka przynależna każdemu człowiekowi. W czasach I Rzeczypospolitej, gdyż do tego okresu w dziejach politycznych należy się odwołać, bardzo mocne podkreślenie znaczenia wolności, ukształtowało relacje pomiędzy szlachtą a królem, a także w całym systemie państwa. Miało to decydujące znaczenie dla ustroju politycznego Polski. I nie chodzi tu o ocenę przyjętych wówczas regulacji prawnych. Chodzi o wskazanie istoty ustroju Polski. Wolność nazywano „sercem ojczyzny”, źrenicą, najdroższym klejnotem i ozdobą. Wolność ta była rozumiana w znaczeniu republikańskim, a więc mogła istnieć tylko w wolnej republice, w której, jak pisze Anna Grześkowiak-Krwawicz, […] „tak czy inaczej rozumiany lud/naród miał swój udział we władzy, a obywatele decydowali sami o sobie, a nie byli poddani arbitralnej woli władcy”. Wolność pojmowano przede wszystkim jako samostanowienie obywateli i ten pogląd utrzymał się aż do upadku Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Pojęcie wolności szlacheckiej ewoluowało wraz z przemianami politycznymi i społecznymi, zawsze jednak odzwierciedlało koncepcję republikańską, której charakterystycznymi cechami były uzależnienie realnej wolności indywidualnej od formy rządu i aktywna postawa obywateli. Gwarancją trwałości wolności szlacheckiej było utrzymanie rządu mieszanego wywodzonego od Cycerona, którego myśl polityczna była w Polsce dobrze znana i ceniona. Szlachta nie tylko teoretycznie aprobowała rządy mieszane, ale była przekonana, że i w praktyce taki właśnie system władzy cechuje Rzeczpospolitą, gdyż można w niej wyodrębnić trzy sposoby rządzenia, czyli monarchię, arystokrację i demokrację. Ich istnienie warunkowało równowagę i w konsekwencji wolność jako fundament państwa. Przed utratą wolności chronił również szlachtę jej udział w stanowieniu prawa, poczynając od konstytucji „Nihil novi” z 1505 r., która dała początek rozwojowi polskiego parlamentaryzmu. W kolejnym stuleciu dodatkowe uprawnienia przyznane izbie poselskiej „stróża praw” i „kontrolera rządu” wzmocniły polski parlamentaryzm jednocześnie utrwalając przekonanie szlachty o jego pozytywnym znaczeniu dla ochrony wolności.
System prezydencki przyszłością Polski?
Polski parlamentaryzm nie zdołał przetrwać kryzysu, który rozpoczął się w drugiej połowie XVII wieku, a upadek państwa ostatecznie przerwał próby jego ratowania, to jednak trzeba wyraźnie stwierdzić, że rządy parlamentarne stanowią w Rzeczpospolitej utrwalony wzorzec ustrojowy. Dostrzec to można w polskich koncepcjach ustrojowych, które pojawiły się po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. i następnie w 1989 r., aczkolwiek były również przedstawiane projekty oparte o prezydencki model rządów. Aktualny system przyjęty w Konstytucji z 1997 r. nawiązuje do koncepcji rządów półprezydenckich charakterystycznych dla Francji V Republiki. Można więc postawić pytanie, czy skoro przyjęliśmy model rządów bliski prezydenckiemu, to czy nie jest to argument przemawiający za uczynieniem jeszcze kilku kroków w tym kierunku, by ostatecznie proces przekształceń zakończyć? Czy tożsamość polska tak mocno odwołuje się do wolności jednostki i parlamentaryzmu, który miałby stanowić jedną z jej fundamentalnych gwarancji, że nie jest możliwe by wprowadzić w Polsce system prezydencki? Czy rzeczywiście można współcześnie uznać, że mógłby on stanowić zagrożenie dla wolności jednostki? Wielu powiedziałoby, że dzięki władzy prezydenta można byłoby powściągnąć nadmierne poczucie wolności, z którym się w Polsce spotykamy, że racjonalizacji uległyby działania władzy wykonawczej. A jako przykład powróciłaby V Republika Francuska, a niektórzy wskazaliby także Portugalię. Czy jednak to są adekwatne przykłady?
Prof. Anna Łabno — konstytucjonalista, Akademia Tarnowska, członek Rady Naukowej Ordo Iuris
(W pracy wykorzystałam: L. Kołakowski, Moje słuszne poglądy na wszystko, Wydawnictwo Znak, Kraków 1999; A. Grześkowiak-Krwawicz, Republikanizm szlachecki Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Próba charakterystyki, „Myśl Polityczna. Political Thought”, nr 2/2020; D. Pietrzyk-Reeves (wprowadzenie) Libera respublice – absolutum dominium – rokosz (w:) „Myśl Polityczna. Political Thought”, nr 2/2020).
Źródło ilustracji: Adobe Stock
